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煤炭消费总量控制方案和政策

中国是世界上最大的能源生产国和消费国，2014年能源消费总量达42.6亿吨标煤，煤炭在

整个能源消费中占到66%。在同期全世界能源消费结构中，煤炭占29.9%，OECD国家煤炭

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占比为20%左右。全球煤炭消费二氧化碳排放在能源活动中占比长期稳定在40%左右，远

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低于中国80%左右的水平。2000年以来全球煤炭消费产生的二氧化碳排放呈现加速上升趋

势，其主要原因是中国煤炭消费增量的大幅提升。

改革开放以来，中国的经济发展取得了令世人瞩目的成就，2012年跃居世界第二大经济

体。以煤炭为主的能源供应让中国实现了经济繁荣，但也让中国付出了沉重代价：环境和生

态系统遭到严重破坏，公众健康遭到威胁。目前这种恶化的趋势并没有得到根本遏制。中国

的资源正在被快速地消耗，尤其是对矿石能源的枯竭式开发更加剧了土地资源和水资源区域

上的稀缺性。中国是世界上最大的二氧化碳排放国，按照目前的发展趋势，中国到2020年

二氧化碳排放将会占全世界二氧化碳排放总量的28%左右。

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一空气污染危机催生煤炭消费总量控制

近几年全国频繁出现的大面积重度雾霾已敲响警钟，现在已经到了必须痛下决心解决经济、

资源和环境之间不平衡、不协调、不可持续发展的紧要关头。2013年9月，国务院出台了

《大气污染防治行动计划》。在“国十条”中明确载明，“制定国家煤炭消费总量中长期

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控制目标，实行目标责任管理”。2014年煤炭减量化、替代化和清洁化是应对空气质量恶

化和降低PM2.5污染的首要的、有效的措施。当前，东部沿海的许多省份定出了煤炭消费总

量的控制目标，例如北京、天津、河北、山东以及长三角、珠三角和西部地区的陕西省都已

经开始制定煤炭总量控制方案。当前雾霾污染已在全国呈蔓延之势，辽宁中部、武汉、山

东、长株潭、成渝、陕西关中、甘宁、新疆乌鲁木齐等城市群雾霾频发，海峡西岸城市群空

气污染天数也快速上升。随着城市化和经济扩张，全国性的空气污染趋势将会继续恶化。在

2013年74个有PM2.5监测的城市中，只有3个城市达到年平均浓度35微克/立方米的要求

（世界卫生组织的第一阶段标准）。为应对空气污染，“国十条”提出“通过逐步提高接受

外输电比例、增加天然气供应、增加非化石能源利用强度等措施替代燃煤”，这些措施引

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起了公众的关注。目前，国家主要煤炭基地获批了不少新建燃煤电厂项目，此外，一些煤制

天然气项目也获得了路条，预计2020年产能要增加到500亿立方米。这些措施引发人们对

污染转移和二氧化碳排放量增加的担忧。若要有效地控制全国各地的空气污染，除了京津

冀、长三角和珠三角削减煤炭利用之外，其他地区也应同步控制煤炭消费量。各区域、省和

城市应该遵循“空气质量不得恶化”的基本原则，制定本地区环境容量指标。因此，制定并

贯彻实施全国、各地区和主要耗煤部门的煤炭消费总量控制目标势在必行。

二中国大力推进低碳转型

国家发改委能源研究所北京能源系统中心基于展望和回望型视角分别设定了三种不同的经济

社会和能源发展情景，包括节能基准情景、煤炭消费控制情景和激进情景。在节能基准情

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景中，煤炭消费在2030年以前稳定增长，峰值不超过34.4亿tce；2030年以后，天然气和

可再生能源等其他能源替代效应加强，煤炭消费量开始缓慢下降，2050年降至30.4亿

tce，占比仍达46.3%，为能源消费主体。非化石能源比重提升较快，2020年达到14%。

2020年单位GDP碳排放强度较2005年下降45%。

在煤炭消费控制情景中，煤炭消费提前至2020年达到峰值29亿tce，受益于天然气和非化

石电力的快速增长，2020年开始逐步下降，2050年煤炭消费量仅为16.8tce，占比显著降

至28.8%。非化石能源比重快速提升，2020年达到15%，2030年达到22%，2050