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土地储备专项债重启后政策解读

什么是土储专项债？

根据财政部、原国土资源部2017年联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》文件明确：土地储备专项债券是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

土储专项债的发展历程

土储专项债的设立，源于2014年第一轮地方政府债务清理。2014年9月《关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》发布，开始全面规范地方政府举债，除依法发行地方债券外，地方政府不得再以其他任何方式举债。土储机构作为国土资源部隶属的事业单位，按照43号文规定，也不得再向金融机构融资，土储作为地方政府投资项目资金也只能来源于财政拨款或专项债。

2016年财政部、国土资源部、央行、银监会2016年联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财预[2016]4号），规定土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

2017年5月，财政部、原国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。根据《办法》，土地储备专项债券是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

土地储备专项债在专项债整体中一度占据了较高比例。2018年，土地储备专项债发行规模为4830亿元，占当年专项债发行规模的35.8%；到2019年，其规模进一步上升至6162亿元，占比为28.6%。

2019年9月，为了引导专项债投向基建领域，国务院常务会议明确提出，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。原因是在实践中土储专项债使用出现一些问题，例如以土地收储的名义，对平台债务或者隐债进行置换，从而新增地方政府隐性债务。

2020年后只在很小范围内保留土储专项债的发行和使用，规定“不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目”。

自此，土地储备专项债发行搁置，已逾4年。

2024年5月17日，全国切实做好保交房工作视频会议明确提出，相关地方政府应从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已出让的闲置存量住宅用地，以帮助资金困难房企解困。

5月17日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，自然资源部副部长刘国洪指出，自然资源部准备出台妥善处置闲置土地、盘活利用存量土地的政策措施，来支持地方政府从实际出发，酌情的以收回收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量的住宅用地，帮助企业来解困。土地收回、收购以后，用于建设保障性住房，还可以用于建设公共配套服务设施，改善周边住宅配套条件等。具体政策包括：一是加大资金支持。建立可持续的资金保障机制，对于收回、收购的土地，用于保障性住房项目的，可通过地方政府专项债券等予以资金支持。

2024年5月21日，自然资源部官网发布了《土地储备管理办法（征求意见稿）》，其中有条款规定，“土地储备专项债券资金管理执行财政部、自然资源部有关地方政府土地储备专项债券管理的规定”，这被市场视为土储专项债有可能回归的政策信号。土储管理办法修订稿之所以再次启用土储专项债是由于增加了非常关键的一项制度：取消了储备土地产权登记流程。储备土地入库前，土地储备机构原则上不再办理国有建设用地使用权首次登记，明确禁止储备土地办理不动产抵押登记。这就从源头上杜绝了地方政府利用土储土地违规融资的可能，可防止违规利用储备土地获取融资，防范从土储渠道新增地方隐性债务。

2024年6月24日,自然资源部开展视频培训，各省及71个大中城市自然资源及相关部门负责人参训。会议披露，自然资源部会同国家发展改革委等部门针对当前盘活房地产存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题，研究出台了3个方面18条政策措施，提出“收回收购土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持”。

9月24日，金融监管部门发布公告称，将研究出台政策支持收购房企存量土地，在将部分地方政府专项债券用于土地储备基础上，研究允许政策性银行、商业银行贷款支持有条件的企业市场化收购房企土地，盘活存量用地，缓解房企资金压力，必要时可以由人民银行提供再贷款支持。

也就是说，允许专项债券用于土地储备。这与9.24金融政策中支持收购房企存量土地一脉相承。实际上，在存量房收储方面今年三季度已进入落地期，已有22个城市发文推进收储工作，并开启首批保障性住房配租、配售。

重启发行土地储备专项债能起到什么作用？毫无疑问，土地储备专