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结对活动:最高审计机关能力建设的一种机制

对于发展中的最高审计机关来说，结对活动则是他们在现代

社会中，满足公共部门审计要求，努力获得专业技能和经验的至

关重要的一部分。

近几年来，就象新建立的最高审计机关国际组织能力建设委

员会得到公认一样，最高审计机关的能力建设已经成为一个热点

话题。在欧盟扩大的驱动下，结对活动已经用来支持中欧和东欧

公共部门机构的能力建设，包括最高审计机关。这种规划安排可

以使候选国从利用欧洲委员会基金中受益，通过提高所需的技能

从而促进能力建设，以便于按照国际最佳实务的要求履行其职能。

该项基金可以从最高审计机关成员国中为候选国最高审计机

关配备一名专职的、任期三年以上的常驻结对活动顾问。也可利

用短期专家对结对项目范围内的专项活动提供支持。结对活动不

同于传统的技术援助，传统的技术援助通常是由诸如培训或专题

研讨会的短期应急措施所构成，而结对活动则是一项长效机制，

旨在产生一种持续的长期转变。要认识到实现这个根本性转变可

能需要一些时间，欧盟新成员国在限定的期限内，也可以从欧洲

委员会获得结对项目基金。

为了使结对活动最有效地提供有益的转变，结对活动必须在

最合适的时间提供最合适的专家意见，对于哪些方面需要转变和

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如何使其获得支持上，受益国必须有清晰的认识，以便为结对活

动量体裁衣、度身定制项目。为了达到这个目的，对以下部分所

确定的关键阶段必须有所认识和应对措施。

确定需要和必要的转变

首先，受益国必须确定它的需要。这可以通过自我评估程序

或同业互查确定其需要。在这两种情况中，如果它值得做，就应

该本着坦诚的精神去贯彻落实。

受益国可能不得不面对某些艰难严峻的现实，如果过去的实

务不再合适，就没有理由对这些实务恋恋不舍和加以辩解。如果

受益国不能够做到这一点，改革会变得更加困难。但是，考虑到

受益国最高审计机关通常面临的审计环境方面的困难，在要求其

说明自身需要时，应具有同情感和建设性。

最有代表性的必要转变将涉及到审计法的修订、保存独立性

的重要措施、更好的跟踪并落实审计结果和改进审计方法，最重

要且通常最不为人们所认识的因素，或许是需要改变组织的文化

和在其组织中工作的人才。只有使各级组织中的工作人员都确信

这是在做一件正确的事，最高审计机关转变管理工作肯定能成功。

各级组织都必须坚持和理解这种信念，并且在转变管理的全过程

中证实这种信念。如果必须坚持信任和承诺，坦诚的沟通则是根

本。

制定战略计划

一旦确定了必要的转变后，受益国需要划分转变事项的优先

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级并将其纳入战略发展计划，这项战略发展计划要明确各项事务

的轻重缓急和有关转变的切实可行的时间表，并确定改革的最适

当的方式。这项计划应当确定每个职员和工作小组的职责，包括

确定该组织各级工作人员的职责，以激励当事人履行其职责和承

担的义务。

这项计划既应当与外部利益相关人讨论，也应当与雇员进行

讨论。在期望的变革方面，就立法修改而言，与外部的讨论尤其

重要，要依靠其它方面的支持，特别是议会的支持。这项计划必

须承认，在转变过程中，最高审计机关，特别是对于在资源利用

的弹性方面受到限制的较小最高审计机关，有其自己需要落实的

日常工作，在划分优先次序和制定工作计划时要加以考虑。

发展中的最高审计机关在编制战略计划中很可能需要帮助。

在欧洲最高审计机关的结对活动中，发展中的最高审计机关已经

从改进治理和管理的援助(SIGMA1)中，在其需要改进的方面提供

咨询建议和协助他们制定可靠的战略计划上得到了极大的实惠。

选择结对活动伙伴

接下来，受益国最高审计机关从欧盟成员国中有兴趣参与结

对活动项目的最高审计机关中选择它的结对伙伴（或者大多数情

况下，说是最高审计机关的合作伙伴）。伙伴之间的关系应当发展

成为对受益国需要的相互理解，对于提出的结对项目，如何才能

满足他们的需要应当达成一致意见，对实现未来的目标共同承担

1SIGMA(SupportforImprovementinGovernanceandManagement)欧盟和经济合作发展组织的一项联合倡议。