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新形势下城市更新一二级联动开发及融资模式探索

本文试从多期效应叠加下城市更新一二级联动开发及融资面临的困境出

发，结合新形势下的政策、法规浅析城市更新一二级联动开发及融资可

行模式，助力全面实施城市更新行动。

一、城市更新及一二级联动开发的相关概念

城市更新是指城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要

的、有计划地改建活动。城市更新一二级联动开发是指以获取土地使用权

的二级开发权益为目的，市场主体通过获取土地一级开发权，实施地上附

着物拆迁、村居民安置、土地收储等一级开发行为，与政府联络沟通城市

总体规划、项目土地规划条件、公共配套设施建设、城市基础设施建设等

事宜，最终经国有土地使用权公开出让程序取得宗地土地使用权并开展房

屋建设、销售或出租的过程。

一二级联动的核心在于通过一级控二级，实现项目整体获益。

其中，土地是关键，能否实现一二级联动开发并获得资金支持是确保

城市更新行动成功实施的重要保障。

二、城市更新项目面临的困境及堵点

当前而言，城市更新领域的房地产建设项目面临的主要问题：资金匮

乏。

城市更新项目存在的根本性的堵点在于：城市更新项目公共服务配套

占比高，前期投入大、收益少，项目收益难以覆盖投资，即算不过账来。

自房地产行情持续下行以来，城市更新项目整体上面临着“企业没钱

推进项目”或“有钱却不怎么愿意推进项目”的尴尬处境，除了买售预期

下降、土拍市场地价走低这两个影响项目利润的核心因素外，政策悬而未

落、项目拆迁难、开发周期长、防止“大拆大建”及防止新增地方政府隐

性负债背景下，金融支持城市更新动能受限，原“三道红线”融资政策导

致涉房企融资渠道收窄、非国有企业参与城市更新融资授信门槛高、项目

实施过程中维稳压力增大、项目及资产变现存在障碍等，深刻影响着市场

参与主体对项目推进的积极性。

能否实现一二级联动开发以解决社会投资主体参与一级开发土地熟化

后面临的收益不平衡问题，是提高市场主体积极性的关键，能否打通资金

保障渠道成为城市更新项目能否快速推进的决定性因素。

三、-城市更新一二级联动开发的必要性及常见模式

并非所有的城市更新项目都有一、二级联动开发的必要性，但对于已

完成土地熟化收储后难以实现资金自平衡的城市更新项目而言，市场参与

主体能够享有的利润回报极低，且有的项目因资金成本高、回收周期长、

开发难度大等原因甚至会出现巨额亏损。

一级开发商如果最终不能获取熟化后的土地并通过二级市场开发及运

营来平衡损失，将会极大程度降低社会资本参与到城市更新改造工作的积

极性，严重延缓城市更新行动进度，城市建设进程将会受到较大影响。

因此，为顺利实现城市更新目标，在实施城市更新行动的部分项目中

适当运用一二级联动开发模式具有一定的必要性。为保障该部分城市更新

项目整体实现自平衡，并顺利完成项目整体开发工作，各地也尝试了一二

级联动开发模式。

图：部分地方土地一二级联动示意图

目前看来，各地将城市更新项目一二级捆绑开发从而达到收益自平衡

的路径一般有下面几种：

比如“捆绑拆迁”“控规调整”“代建公建配套”“项目方案整体规

划”“做大一级开发成本”“围棋策略”“一级开发企业回购权”“协议

出让土地”“化整为零”“插花地”等。

其中，天津、北京、成都、广州等地实行原土地权利人自主改造模式；

广州、成都、上海、北京等地允许原土地权利人的合作企业协议出让获得

土地；深圳、广州、重庆、徐州带条件招拍挂；

福州、成都、深圳、佛山协议搬迁形成“净地”划拨或协议出让给实

施业主；

在重庆、徐州、北京等地不具备单独建设条件的土地划拨或协议出让

模式及存量用地房屋转型升级模式等。

四、土地一二级联动开发的常见法律风险

在此之前，除深圳等少部分先行先试地区允许一二级联动开发之外，

我国多数城市并没有出台政策法规明文允许土地一二级联动开发，多数城

市更新项目一二级联动开发并未形成可复制的经验和做法，联动模式并非

放之四海皆准，多数项目属于摸着石头过河因地制宜。

常见的一二级联动模式存在变相限制其他市场主体公平参与竞争的情

形，拿地方式与法律所规定的土地“招、拍、挂”等程序的公平公正原则

相违背。

主要常见的法律风险包括：

1.部分以协议出让方式实现一、二级联动项目因程序违法，存在土地出让

合同被认定无效的法律风险。根据《民法典》《招标拍卖挂牌出让国有