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政府与国有资本投资运营公司改革权责清单制度的现状、问题与对策分析

建立权力清单和责任清单，在我国各地区各部门都进行了积极探索，取得了很大进展。省级政府部门和部分市县政府部门先后公布了权责清单，国务院部门权责清单的编制试点正在加紧进行。同时，建立权责清单过程中也面临着一些难点问题，需要深入研究，不断完善，使权责清单更加合理清晰，真正发挥作用。

一、权责清单的相关理论

(一)权责清单的基本原理

全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同‘三定’规定的有机衔接，从而规范和约束政府履职行为，让权力在阳光下运行。权责清单的基本原理是将权力清单与责任清单梳理和整合，其中权力清单主要是针对行政机关的具体行政行为，责任清单针对的是行政机关的具体行政行为及相对应的责任。

(二)权责清单与其他制度的区别

“三定”是定部门职责、定内设机构、定人员编制的简称，“三定”规定是国务院的规范性文件，其主要承担了规范权力运行、约束机构编制的功能，是各职能部门履行职责的重要依据。权责清单与“三定”制度在以下几个方面存在一定差异和区别：第一，“三定”制度中明确的职责多为宏观层面，从上到下的格式化明显，而权责清单是严格按照法律法规赋予的行政职能，其行政职权多为细化、微观层面。第二，“三定”制度规定的内容涉及职责配置、内设机构以及人员编制等，其关注度较高、权威性较强，而权责清单的内容主要是以法定的行政职权来固定单位的相关职责，更多体现得是单位需要承担的责任与义务。第三，“三定”制度是以市委市政府名义印发，周期基本为五年，因此其稳定性相对较强，而权责清单是以市政府名义印发，需要随时根据国家法律法规的立改废释情况进行相关内容的动态调整和修改，因此其机动性较强、稳定性较差。

二、权责清单的概念及其特征

(一)权责清单制定的含义

权责清单制定是在明确建立权责清单是对政府和企业管理，保证制定权责清单的主体具有行政职权以及制定权责清单的权力具有合法依据的基础上，围绕权责梳理与清理、职责配置与调整以及制度执行与监督等相互影响、相互制约的三方面内容，对国家现有法律法规制度等规定的具体行政行为进行梳理、分类和归集，构建权责清单制度，并将其形成目录对外公开，以便于行政相对人熟悉办事流程，起到双向引导的作用，因此，制定权责清单是深化放管服改革的重要举措，也是落实依法行政的重要抓手。

(二)权责清单的概念与地位

权责清单的实质是将政府机关及其所行使的行政权力和承担的行政责任以清单的方式列举出来，并将其公布于众，以规范政府权力，授权给改革试点单位组织，便于政府开展行政管理，同时方便公众办事。权责清单在制定过程中由于其达不到人大常委会审议通过的高度，因此其不具有法的形式，仅仅属于政府的规范性文件，是政府依法行政所采取的一种方式，表明了政府开展阳光行政、自愿接受公众监督的态度与自觉性。权责清单属于行政权力的行使，其法律定位在具体的工作实践中具有不同的现实意义，同时行政相对人在自身权益因行政机关的行为受到损失时，可依据权责清单中列出的法律条款请求救济，而非直接依据权责清单本身。

三、现行国有投资运营公司权责清单制定存在的问题及原因分析

(一)权责清单有其“皮”而难有其“里”

根据《指导意见》规定，政府部门应将直接面对公民、法人和其他组织形式行使的权力事项列入清单，从而对现有行政职权进行全方位地彻底梳理。在实际权责清单的制定过程中，由于不同地区的国有资本投资运营公司在公司治理的完善程度、发展阶段、内控风控能力不尽相同，依据《公司法》中对股东大会、董事会、经理层等各层级的职责划分，来挑选相应事项，由国资委对国有资本投资运营公司、再由国有资本投资运营公司向其二级子公司授权，存在一企一策的不同的判断标准和理解思路，导致权责清单的制定是一项充满专业判断的一企一策的精准化事项。各地区现行的国资委对国有投资运营公司在权责清单制定过程中虽然能够较为全面地找到最大公约数，比如授权投资决策权、战略规划制定权、资产处置权、不良资产核销等企业自主经营权力，但上述授权事项依然属于需要监管的事项，仍在各地国资委的监管清单中，监管部门依然会派出监事、财务总监等行政人员，而上述行政人员的专业能力如果未能于市场经济接轨，依然延续国资委过去行政管理企业的老套路，导致国企改革明面授权而实际未授权，或者因派出人员的不到位而造成授权而监督不到位，导致改革出现风险和失败。

(二)现行权责清单的运行和动态调整机制存在缺陷

现行政府对国有企业的权责清单制定需要根据企业股东、董事会、经理层的职责划分以及企业的经营要素分配权力、监督权力等，合理设置清单要素，在要素之上给予授权的额度力度轻重区别，包括权责要素名称、权力类型、设定依据、轻重程度以及实施主体、监督方式等。当前已公布的现行改革权责清单在制定过程中存在结构安排缺项、运行机制不健全、缺乏动态