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理顺宅基地执法边界形成宅基地执法合力

土地管理法修订后，2020年1月1日起将农村宅基地管理

和改革工作作为农业农村部门的职责，此项职能是从原国土资源

部门划出，移交到农业农村部门，从上到下，特别是在市、区级

基层层面，两部门之间的相关移交均无相应的程序，应划转的编

制人员等也尚未考虑，两个部门对土地管理法相关法律条款的理

解也未取得一致意见，因此，区级层面宅基地执法工作尚未形成

合力。

一、目前在宅基地执法工作上存在两大问题：

一是执法边界不清问题

《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕

11号）中明确：“宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施

的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。”原国土

资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益

的通知》（国土资发〔2010〕28号）规定：“宅基地是指农民依

法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地。”

《土地管理法》第六十二条第七款和《土地管理法》第六十

七条第二款明确农业农村部门宅基地管理职责范围，授权给县级

以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法

规的行为进行监督检查。罚则是依据《土地管理法》第七十八条

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第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占

用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退

还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”

及第二款“超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以

非法占用土地论处”。

农业农村部门查处农村村民违反宅基地审批管理的法律规

范（未批先建、骗批骗建、少批多占）非法占用土地（集体建设

用地）建住宅的行为。违法主体仅指“农村村民”（村集体经济

组织成员），而不包括其他公民、法人和其他组织；违法客体仅

指集体建设用地，而不包括农用地（耕地、林地、草地、农田水

利用地、养殖水面等）；建设用途仅指住宅及其附属设施（住房、

附属用房和庭院）。

以上各项规定已经很明确农业农村部门查处农村宅基地违

法行为的界限和执法依据，但具体到现实中两个部门对于法律中

“土地”的概念认同不一致，有不同的理解，表现在下面：

农业农村部门认为，《国土法》七十八条的土地执法范畴仅

适用于宅基地（集体建设用地）。从违法适用角度讲，农村村民

擅自在除宅基地（集体建设用地）以外农用地等建住宅的行为，

首先是非法占用农用地的行为，违反了第五十九条有关乡（镇）

土地利用总体规划有关的规定，依据《土地管理法》第四十四条

“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地

转用审批手续。”应当适用第七十七条由自然资源部门查处。从

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违法实践角度讲，占用耕地等农用地进行非法建设时，建筑在建

设完成和投入使用前，难以界定其性质和用途。若严格按照规定，

在建设完成确定为住宅用途后，再由农业农村部门按照《土地管

理法》第七十八条规定进行查处，则破坏耕地的行为将无法在第

一时间得到制止和减少损失。从立法本意角度讲，非法占用农用

地建住宅，假设使用第七十八条由农业农村部门进行查处的话，

仅责令退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建

的房屋，但是被非法破坏的农用地无法得到恢复原状，根据《土

地管理法》第三条“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地

是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严

格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为”。从

立法本意上，应该更为严格的处罚，更适用第七十七条由自然资

源部门进行查处，责令退还土地、限期拆除建筑物并恢复土地原

状。

但自然资源和规划部门认为“土地”既包括建设用地，也包

括耕地，认为农业农村部门对“土地”是缩限解释，但农业农村

部门也认为，如果“宅基地”是对“土地”概念的缩限解释，那

自然资源和规划部门对“集体土地”也是缩限解释，因为广义的

“土地”应该包含所有“国有土地、集体土地”，也不能只缩限

于“集体土地”。因此，两部门从上到下一直争论不休，两者执

法边界也一直存在争议。

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2021年8月16日省委黄建发书记在《关于全省宅基地管