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自然资源资产离任审计的现实困惑与路径选择

2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面

深化改革若干重大问题的决定》首次提出了“探索编制自然资源资产

负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损

害责任终身追究制”，由此正式将自然资源资产离任审计提上了日

程。自然资源资产离任审计是建立资源节约型、环境友好型、可持

续发展的社会经济的一项重大创新举措，可以有效推进生态文明建

设。但在实际中也面临着不少困难。本文针对这些现实困惑，提出

相关法律、制度以及具体方式方法等方面的操作建议，从而努力为

形成切实可行的自然资源资产离任审计制度体系提供些许参考。

一、自然资源资产离任审计的概念起源和现实意义

（一）概念的由来

自然资源资产离任审计是中国共产党在第十八届三中全会上

提出的一项自然资源资产产权管理制度。全会在审议通过的《中共

中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“建设生态

文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环

境；探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产

离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”，由此正式将自然资

源资产离任审计提上了日程。

（二）重大现实意义

自然资源资产离任审计是建立资源节约型、环境友好型、可持续

发展的社会经济的一项重大创新举措，此举不仅可以规范地方政府

领导干部的行为，明确历届领导干部的环境责任，杜绝自然资源资

产浪费严重、开发无度等问题，加强对自然资源资产的监督和管理，

发挥审计在自然资源管理与环境保护中的积极作用，同时还将扩充

审计内涵，丰富国家审计的理论体系，推动完善国家审计在国家治

理中的作用和实现路径。

1、有利于加快生态文明制度建设。通过审计，可以揭露和查

处自然资源资产领域损失浪费、破坏环境、国有资源收益流失和危

害安全等问题，科学评价领导干部在自然资源资产管理方面的履职

情况，从而促进贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，维护国

家自然资源资产的安全、完整，推动生态文明制度建设。

2、有利于促进领导干部树立科学的发展观和政绩观。将自然

资源资产纳入领导干部经济责任审计范畴，对其在自然资源资产使

用和管理方面的职责履行情况进行审计评价，查找问题和不足，有

助于领导干部更新理念、完善决策，彻底摆脱以GDP论英雄的怪

圈，更加关注自然资源资产和环境问题，树立科学的发展观。

3、有利于推动审计自身创新和转型，推进国家治理能力与体

系的现代化。自然资源资产审计是传统审计向绩效审计发展的必然

选择。因为自然资源资产的利用、损耗本身就是经济绩效的一项成

本，而对其合理使用、有效保护和长远规划又是经济绩效的重要表

现和延伸。因此，自然资源资产审计是绩效审计的一种重要形式。

另一方面，作为一项中国特色的审计制度，经济责任审计对加强权

力制约发挥了重要作用。在两种审计模式基础上，开展自然资源资

产离任审计实现了两者的有机结合，拓展了审计领域、深化了审计

内涵，将促使国家审计“免疫系统”的功能得到更大发挥。

二、自然资源资产离任审计的目标和内容

自然资源离任审计，顾名思义就是按照国家相关法律法规的要

求，对领导干部任职期内自然资源资产的开发、利用、保护等受托

管理行为的真实性、合法性和效益性进行审计，从而客观反映其对

自然资源资产受托管理责任的履行情况。

（一）自然资源资产离任审计的目标

自然资源资产离任审计的目标就是通过审计，正确评价领导干

部在自然资源资产使用管理和环境保护方面的履职情况，反映从中

存在的问题，并提出完善相关政策、法律法规制度、加强自然资源

资产使用管理等方面的建议，以此强化领导干部对生态文明建设的

责任，促进自然资源资产保护制度体系的建立，从而推动实现生态

资源环境可持续发展。

（二）自然资源资产离任审计的内容

1、审计自然资源资产法规政策执行情况。对自然资源资产方

面的法律、法规、规章和政策执行情况进行审计，评价领导干部任

职期间自然资源资产管理和保护责任，促进领导干部落实科学发展

观和树立正确政绩观，在自然资源资产方面守法、守规、尽职、尽

责，促进自然资源资产政令畅通。

2、审计自然资源资产重大决策事项。从检查决策机制的健全

性、决策程序的规范性、决策内容的合法性、决策实施的有效性、

决策结果的效益性入手，对自然资源资产重大决策事项进行审计。

评价自然资源资产重大事项决策的程序、