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浅谈国有企业内部控制体系建设

随着国有体制的深化改革，国有经济迎来了前所未有的机遇，在这具有历史

代表性的重要转折时刻，市场经济环境下各种无法预知的风险伴随而来。作为国

有企业管理人员，在管理任务、方法、观念上，也需要随之转变，既要保留原有

内部控制管理体系的精粹，又要根据新的管理体制与经济布局，进一步加以调整

与革新，以适应未来的经营管理需要。

一、内部控制体系的概述

内控控制体系，是指企业为了实际经营目标，通过制定制度、实施措施和执

行程序，对经济活动的风险进行防范和管控而建立的一套内部管理系统。目前，

一些企业对内部控制的认知缺乏全面性，简单地认为，这只是一项对财务收支方

面的资金管理工作，导致内控作用范围受限。实际上，内控所涵盖的经济活动非

常广泛，主要包括预算业务、收支业务、采购业务、资产管理、工程项目建设、

合同管理等。一套完整的内部控制体系，始于治理结构的构建，再根据各项业务

进行风险要点评估，确立相应的管控措施，建立健全内部管理制度和流程，对业

务活动实施控制，最后进行内部控制的监督与评价。

二、内部控制体系的建设

(一)公司治理结构的构建与完善

从内部控制的发展历程来看，每一次内部控制理论和实践的演进，无不体现

了公司治理问题对内部控制的推动和要求。公司治理问题从根本上说，就是公司

利益相关者之间的责权利的分配和制衡问题。然而，在传统国有企业向现代化企

业制过渡时期，部分企业尚未形成有效的法人治理结构，权责不清、约束不够、

缺乏制衡等问题较为普遍。如何优化内控治理体系，形成决策、执行、监管三权

分立的组织结构，是一个值得深思的问题。在工作实践中，公司章程在企业治理

中发挥了坚实的基础作用。在制定章程条款中，应详细列明党组织、股东会、董

事会、经理层、监事会和职工代表大会的权力及职责，并严格按照章程执行。

1.党组织在公司发挥领导和政治核心作用。坚持党的领导、加强党的建设是

国有企业的独特优势，要明确党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位。党

组织为企业把准方向，指明道路，企业在党组织的带领下，积极贯彻执行国家方

针和政策，听从党的决议和指示，保证完成生产建设任务。

2.股东会是公司的权力机构，虽然不是内部控制主体，但股东作为出资人，

决定公司的战略目标和经营方针，对公司的经营发展中的重大事项进行决策，它

的管控方式，对内部控制体系有着直接的影响。随着公司制企业的不断发展，现

代公司呈现出所有权与经营权相分离的特征，股东会并不直接参与公司经营活动，

采用分层、分类的授权放权形式，对所出资企业的内部控制体系更为适宜有效。

3.董事会是公司的决策机构，建设内部控制体系、审定内部控制评价报告，

是其重要的任务之一。它在经营活动中的参与度是较高的，不仅包括了股东代表，

还有其他利益相关者。对于部分企业，董事会权责并未有效运行起来，所以，在

企业运行中加强董事会建设，发挥董事会职权，有利于提升科学公正的决策能力，

强化防范风险的重要职责，夯实内部控制的责任机制。

4.经理层是公司的执行机构，负责落地经营，组织领导企业内部控制的日常

运行。国企改革正在推进董事会向总经理授权放权，对经理层实行任期制与契约

化管理聘用协议，制定总经理权责清单，让每位经理层明白自己应完成的任务、

所享有的权利、对经营成果的激励奖罚。

5.监事会是公司的监督机构，代表着全体股东利益对董事和经理进行监督，

对内部控制实施情况进行监督。国有企业应加强监督体系建设，整合监督资源，

联合党群、纪检、审计、监事会、工会职代会及职能管理和业务管理等共同实施

监督活动。全面的监督体系，是内部控制体系有效运行和逐步完善的重要保证。

6.职工大会是公司职工行使民主管理权的机构，是公司治理机制的重要组成

部分。职工代表来自于企业的各个层面，有着广泛的代表性，他们既有工人、技

术人员、管理人员，又有领导干部。一个健全的职代会，在内部控制中体现了全

员参与制，他们代表了全体职工的利益，并为公司的有序发展建言献策。

完善的公司治理结构，犹如房屋的根基，只有打好了基础，才能继续铺排建

设。公司各治理关系之间只有做到充分发挥职能，相互促进、相互制约，才能为

内部控制的管理实施创造一个优良可靠的内部环境。

(二)内部控制风险点的评估及应对措施

日常工作中，一般按照各职能部门的经济活动内容，从业务层面进行风险点

的排查及评估，如工程部门业务控制环节包括：立项设计与概预算、招标、建设

资金支付、工程变更及记录、竣工决算等。本文重点讲述财务内控有关风险点及