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税收职能优化税收管理

理论界对税收职能的论述，虽然观点不尽一致，但不管怎样表述，税收的各种职能，最终都要通过税收

征管来实现。征管工作的质量，对实现税收的职能有重大影响。要使税收职能功能能发挥到最佳状态，

基本前提是有效的征收、规范的管理、严格的稽查，也就是税收征纳行为的法制化、规范化、科学化。

一

目前我国的税收征管和税制建设还存在诸多新问题，严重影响和制约着税收职能功能的发挥。

（一）单纯追求收入目标，税收职能单一化倾向日益明显1994年税制改革以来，我国工商税收收入以

年平均近1000亿元的速度递增。除了经济增长、加强征管等因素外，维系高增长的主要因素是政府行

为和支持政府行为的税收“超常办法”。1993年全国范围“争基数”，全国工商税收收入比上年增长

38．1％，其中有个省（自治区）增幅在50％以上。1994年“保基数”，全国工商税收收入又比上年增

长26．5％。此后几年工商税收收入计划任务数一增再增，税收收入形势一年比一年严重。为了完成任

务，各级政府和财税部门继续采取“超常办法”，“寅吃卯粮”、“无税空转”等现象日益公开化、普

遍化。南方某市1998年国税系统担保贷款缴税和私人垫税近400万元，占全市增值税、消费税两税收

入的1．87％。

任务高压下的税收征管，其危害是显而易见的。其一，刚性的任务标准弱化了刚性的税收执法，看似力

度很大，实质上是对法律尊严的自我践踏。其二，大面积的超常征收，人为改变了正常情况下的税收数

量和规模，掩盖了税制的运行质量和真实的税收负担程度，为宏观决策提供了虚假的数字依据。尤其是

以“列收列支”为主要手段的税收空转，导致国家预决算失真，虚假的收入信息带来错误的支出布置。

其三，组织收入工作的秩序和程序被打乱，一些地区陷入“一季度缓，二季度慢，三季度紧，四季度

拼”的恶性循环。税收入库不是逐月按计划完成进度，而是季度、半年、年底呈现高峰，其他月份走入

低谷，呈现出不规则的“M”曲线，不利于财政资金的合理调度，也不利于宏观调控政策的落实。更为

严重的是，身为执法者的税务机关借助纳税人预缴税款确保收入进度，正常的征纳关系演变成一种互利

互惠的协作关系，执法职能受到严重削弱。

（二）一些税种先天不足，税收对经济调节乏力

税收的调节职能主要通过税种的设置、税率的设计来实现。我国政府在税收立法时，十分重视税收的调

节功能，一些税种的设置，首先考虑的是它的调节职能，其次才是收入职能。比如，消费税开征的本意

是抑制超前消费和高消费，并通过抑制消费来抑制生产，税种设置“寓禁于征”的用意十分明显。土地

增值税的税种设置目的是抑制房地产开发过热，抑制炒买炒卖房地产牟取暴利行为。固定资产投资方向

调节税的税种设置目的，是限制固定资产投资规模，引导

投资方向。

税种设置、税率设计的目的，最终要通过征收管理来实现。税收征管中的一系列新问题，使一些税种的

设置初衷大打折扣。现行消费税的征税对象主要是烟酒。由于大量的欠税和税收流失，该税种的调节功

能无法发挥，和政策设计的初衷大相径庭。而且，从中心到地方，对烟酒税收的依靠程度越来越大，实

际工作中采取了一些积极扶持政策，完全偏离了限制消费和生产的初衷。

税收调节乏力，还表现为经济的周期性波动中税收功能滞后于调控的需要。换句话说，某些税种的设置

是为了限制某种倾向，但由于经济形势的变化，经济生活中出现的是截然相反的倾向，使得税收调控无

的放矢。比如，在当前投资和消费拉动功能不明显、市场低迷、物价走低、需要鼓励投资和消费的情况

下，税收却在限制投资和消费。在房地产市场不景气、急需启动住房消费的形势下，税收还在“抑制房

地产开发过热”。

（三）财务核算虚假，税收监督不到位

1．偷税逃税普遍化、社会化，税收差额严重。税收差额是衡量一国税收征管效率的重要指标。据调

查，我国的税收差额大体在30％－40％。当前的突出新问题是，一些不法分子大肆盗窃、伪造、倒卖

和虚开、代开增值税专用发票，违法数额巨大，触目惊心。在少数地区，税收违法已经成为地方政府组

织和引导下的统一行动。

2．财务核算成果人为控制，经营指标虚假。受各种利益因素影响，许多企业建有两套或三套账目，在

上报经营成果或计算税金时，往往使用虚假账目，形成税收监督的真空。一些没有设立两套账目的单

位，在财务核算上也掺杂许多虚假成分，看似规范合理的会计核算掩盖着许多经过处理的新问题。虚假

的财务核算不仅导致税收流失，还造成国民经济统计指标的失真。

3．某些企业腐败严重，侵蚀税基。企业负责人的腐败和政府官员