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乡村振兴最大红利——农村闲置宅基地的利用与创新

在中国快速城市化的背景下，农村闲置宅基地数量在不断增加。

应基于多功能利用角度，分区域、多主体进行闲置宅基地的再利用，

同时结合村庄规划和发展战略进行综合性多产业发展，探索宅基地多

功能利用新模式以及扩展宅基地功能。

我国现行的农村宅基地制度是在《宪法》框架下，由《土地管理

法》等法律规范组成的。这一制度特征表现为“限制流转，一户一宅、

限定面积，无偿分配、长期占有”，在过去70多年发挥了公平分配住

宅用地、推进用地节约集约、保障农民住有所居、促进社会和谐稳定

的基础作用。

在中国快速城市化的背景下，农民进城后没有退出宅基地，农村

人口减少，农村建设用地反而增加。再加上现有宅基地制度的限制，

农户难以通过流转等方式利用闲置宅基地，造成闲置宅基地数量增大

于减的现状。为解决现有宅基地闲置问题，2018年一号文件提出“探

索宅基地所有权、资格权和使用权三权分置”，落实宅基地集体所有

权，保障宅基地农户资格权，放活宅基地使用权。

一、宅基地闲置情况

1.宅基地闲置现状

宅基地闲置现象在我国各地区普遍存在，但各地闲置情况存在差

异。任育锋等基于官方统计数据，构建农村宅基地总量估算方法，测

算分析出我国闲置宅基地占比约19%，且农村人口流出的省份宅基地

闲置比例较高。李婷婷等基于全国典型村庄调研，对全国宅基地闲置

情况进行分析，发现宅基地闲置情况存在显著的空间分异特征。分区

域看，东部村庄宅基地闲置程度最高，中部村庄最低；分城乡区位看，

村庄离城市距离越远，宅基地闲置程度越高；分地形看，平原村庄宅

基地闲置程度最高。

2.宅基地闲置成因

经济增长和城镇化造成的农村人口转移是宅基地闲置的主要成因，

也有学者认为宅基地使用权流转机制不健全造成了宅基地较高的闲置

率，还有学者认为宅基地管理制度是造成宅基地闲置的内在因素。此

外，村庄规划缺失和混乱、生活方式变化、社会保障制度不健全等都

造成了宅基地闲置。

二、宅基地功能划分

宅基地制度从诞生伊始便具有居住保障的功能，在随后的发展过

程中又产生了其他功能，对于宅基地功能目前并没有权威的划分，对

其功能的划分也缺乏统一标准。大部分学者都认同宅基地所具有的居

住保障功能以及财产功能，有学者认为宅基地还具有生产功能、社会

保障功能、景观功能、生态功能、文化功能等。

1.主要功能

居住保障功能

宅基地的居住功能是宅基地最基本的功能，村集体将宅基地无偿

分配给村集体成员，成员在宅基地上面建造房屋来满足生活居住需求。

国家有义务为农民提供社会保障，由于经济条件不足，国家通过宅基

地制度代替政府行使了社会保障职能。通过为农民提供土地的使用权，

使其以房屋、土地进行自我保障。宅基地和承包地目前仍是广大农民

安家立身之本，农户通过在宅基地上建造房屋，在承包地上种植粮食

来满足居住和生存，因而宅基地具有保障功能。

财产功能

宅基地的财产功能是随着社会发展逐步显现的。2007年《物权法》

将宅基地使用权定义为用益物权，与一般用益物权不同，宅基地限制

流转的特殊性质，导致宅基地的财产功能难以落到实处。早期大部分

农户依赖宅基地的居住功能，没有交易宅基地的条件和需求。随着城

市化的发展和农民进城落户，许多农户不再依赖宅基地的居住保障功

能，而是希望将闲置宅基地作为私人财产与他人交易换取现金用于买

房或者其他消费。尤其是近年来城郊和乡村发展迅速，产生了大量的

宅基地需求，部分农民急于实现宅基地的财产功能。随着“三权分置”

政策的发展，将原有使用权分离为使用权与资格权，各地区纷纷展开

了关于宅基地使用权流转、宅基地抵押贷款等的试点和探索，宅基地

的财产功能正在逐步显现。

2.其他功能

生产仓储功能

宅基地的生产和仓储功能都派生于居住功能。农户建造宅基地用

于居住，在居住过程中将部分闲置的宅基地利用起来进行农产品的生

产活动，例如种植蔬菜、水果、农产品，养殖家禽、家畜，部分农村

地区依靠自然资源优势还会进行特色产业的生产加工。对于这些生产

后的产品以及一些农业器具，农户会将其储藏在宅基地，从而实现宅

基地的仓储功能。

人文景观功能

宅基地具有人文景观功能。区别于城市的现代化高楼，许多乡村

仍保留特色的古村落建筑，这些建筑是农户依据当地地理条件和气候

条件等进行宅基地上房屋和院落的建造，这些饱含当地文化的建筑形

成