抽象行政行为制度的概念及范围样本.doc

浅析中国抽象行政行为及相关规范制度

内容摘要：抽象行政行为问题是中国行政法学界一直很关注问题。尤其是加入WTO以后，中国行政机关抽象行政行为规范性深入受到了质疑。怎样对中国抽象行政行为进行概念、范围界定和怎样对其进行规范并提供对应救助路径就需要我们进行研究并提出部分有效方法。

关键词：抽象行政行为听证程序行政复议行政诉讼

在中国行政法中对行政行为分类中，最关键就是抽象行政行为和具体行政行为划分。伴随现代行政发展，行政现象日益复杂，行政法律关系也逐步复杂化。相关抽象行政行为救助问题开始引发大家关注，尤其是中国加入WTO后，世贸组织要求其组员国行政公开，尤其是中国“红头文件”公开。另外，依据有权利就应该有救助标准，我们对抽象行政行为给相对方权利造成侵害应该给和对应救助。中国《行政复议法》、《国家赔偿法》将部分抽象行政行为纳入了受案范围。中国行政诉讼也应将其合适纳入行政诉讼范围。同时，我们还应该建立对应制度，为抽象行政行为作出要求对应、法定程序来规范抽象行政行为。

一、抽象行政行为概念及其范围

抽象行政行为是一个学理概念，在中国行政法领域对于抽象行政行为定义，最少有30多个，这些定义一个共同特征是企图划定一个抽象行政行为边界，方便区分具体行政行为和抽象行政行为。通说认为抽象行政行为，是指行政机关针对非特定主体制订，对后发生法律效力并含有反复适用力规范性文件行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言；对后发生法律效力是指其效力及于未来；能够反复适用是指能够不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。

相关抽象行政行为范围，有学者认为中国抽象行政行为等同于行政立法行为。其依据是《立法法》第二条“法律、行政法、地方性法规、自治条例和单行条例制订、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章制订、修改和废止，依据本法相关要求实施”。所以，抽象行政行为不包含制订规章以下规范性文件行为。但中国现在行政立法行为显然是指国务院制订行政法规，国务院各部委制订行政规章，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地使得人民政府和国务院同意较大市人民政府制订公布行政规章行为。而中国绝大多说学者认为，法律、法规明确授权行政机关制订规范性文件行为也属于抽象行政行为。将抽象行政行为等同于行政立法行为是极为不妥，它会造成很多问题。最少会造成以下问题：（1）对行政立法进行了过大解释，扩大了行政立法行为范围，肯定造成时间中行政立法权普及化、部门化和地方化，影响行政法制完整和统一；（2）这种“等同”完全排除了在行政立法行为和具体行政行为之间步骤存在，意味着行政机关除了立法，就只能采取具体行政行为，极大地限制了行政机关职权，使得行政行为单一化、简单化。中国理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制订法规、规章和其它含有普遍约束力规范性文件行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关全部有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。

二、作出抽象行政行为过程中相关制度

听证程序

通常认为，行政听证程序是指行政主体在作出包含相关当事人权益决定时，必需先听取对方意见一个法定程序。其基础目标在于尊重行政相对人法律人格，确保行政处理决定正当性和公正性，事前防范侵犯行政相对人正当权益行政行为发生。世界上有很多国家全部建立了行政听证制度，其中以美国最为发达。

中国在《中国行政处罚法》中首次要求了行政听证程序。这是中国行政法制建设一次很有意义突破。在听证范围问题，在具体行政行为中，除了现在《行政处罚法》要求几类重大行政处罚实施听证之外，其它部分包含行政相对人重大权益具体行政行为，如限制人身自由多种具体行政行为、较大数额行政收费、行政许可等是否需要实施行政听证程序？中国行政机关大量抽象行政行为是否也有必需或可能实施行政听证制度？现在，法学界很多学者和实际工作者对行政听证程序发展给很大关注。我们着重探讨一下对抽象行政行为是否有必需进行听证。

从中国情况看，在《行政处罚法》确立对行政处罚听证程序以前，尚无法律、法规或规章对抽象行政行为实施听证作出明确要求。但在《行政处罚法》施行以后，有些地方行政主管部门开始了对抽象行政行为进行听证实践，甚至作出了相关听证具体要求。如1997年4月23日，福建省物价委员会就确定福州市居民使用管道混合气收费价格问题专门举行了听证会。参与听证会物价决议官员认为：听证会上意见“对于我们科学合理地确定福州管道混合气价格很有帮助。”再如江苏省物价局今年则制订了专门《江苏省公用事业价格决议听证暂行措施》。④这些全部反应了部分行政机关对在抽象行政行为领域实施听证制度实际探索和主动态度。

在国外，听证制度较为发达国家如美国、日本等，是将行政听证制度利用于制订法规等抽象行政行为中。在美国，行政机关制订行政法规通常全部要经过听证程序，但听证又分为