食品安全中政府监管职能及其整体性治理——基于整体政府理论视角.pdfVIP

云南财经大学学报2012年第5期(总第157期)管理论坛

食品安全中政府监管职能及其整体性治理

基于整体政府理论视角

陈刚，张浒

(云南财经大学a．社会与经济行为研究中心．b．公共管理学院，昆明650221)

摘要：食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳定，关系

到政府和国家的形象。政府是食品安全监管的主体，发挥着不可替代的作用。但是，地方负总责，各个部门

监管各负其责的食品安全体制仍旧无法克服权力与利益等深层次的障碍。因此，在食品安全监管中引入整

体性治理理论，作为解释这些问题的框架，建立政府一市场一社会之间的合作伙伴关系，在目标、功能、信息、

政府与社会进行整合，弥补政府监管职能的“碎片化”状态。

关键词：食品安全；政府监管；整体性治理

中图分类号：F019文献标志码：A文章编号：1674—4543(2012)05—0152—09

尽管明确政府在食品安全监管中的主体地位及其重要作用，但沈阳“毒豆芽”事件暴露出政府各

部门对食品链分段监管时责任相互推诿，对社会公众的健康造成巨大威胁。这表明我国虽然已经确

立地方负总责，各个部门监管各负其责的食品安全监管体制，①却存在监管集体行动困境的制度结构

问题，政府食品监管功能结构仍旧处于“碎片化”之中，导致中央与地方食品安全目标与实现手段不一

致，地方政府及其各部门权力结构复杂，社会力量参与和利益博弈能力不足。即使政府极力促成“多

元共治”的市场监管格局，然而“食品安全治理效率的高低取决于政府、食品供给者、社会中间组织三

者良性互动的程度”。_1本文借鉴整体性治理理论的发展与实践，分析食品安全监管体制中政府及各

部门的职能运作，提出我国本土化食品安全监管的整体性治理模式，这有利于突破“碎片化”的食品安

全监管体制。

一、整体性治理理论发展及其对食品安全监管适用性分析

整体性治理是对新公共管理的一种修正。针对政府追求效率所带来“碎片化”的一系列问题，在

对长达20年之久的新公共管理运动实践与反思(NPM)之后，英国学者佩里·希克斯等人提出了一个

当前政府管理的新理念——“整体性治理”(holisticgovernance)或“整体政府”(HolisticGovernment)。

其主要内涵是合作的“跨界性”，主张在不消除专业化分工、组织边界的条件下，通过长期有效的制度

化协作，促使社会公共管理各个主体，包括上下级政府之间、同级政府之间、公私部门之间建立多种联

系协同行动，以达到发挥整体效能的作用。随后该理论在美国、新西兰、澳大利亚等多个国家公共部

门改革中迅速扩散发酵，并由于不同国家的社会结构、政府改革进程、国家发展阶段及国情不同，跨界

合作的侧重点也不尽相同。由此，整体性治理的概念也随之产生，主要有网络化治理(Governmentby

Network)、协同政府(Join—upGovernment)、水平化管理(HorizontalManagement)、跨部门协作(Cross

agencyCollaboration)等。尽管每一概念的含义和着眼点有所区别，但在实质上都是试图取代“碎片化

收稿日期：2012—05—17

作者简介：陈刚(1963一)，男，重庆人，云南财经大学社会与经济行为研究中心教授，博士，主要研究方向为饮食、

食品安全行为与文化等；张浒(1986一)，男，云南文山人，云南财经大学公共管理学院硕士研究生，研究

方向为食品安全监管。

①本文地方政府特指县级以上地方政府，如没特别指出，将直接使用地方政府。

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陈刚，张浒：食品安全中政府监管职能及其整体性治理——基于整体政府理论视角

政府”，即政府部门之间目标一致，但在实现目标的手段方面缺乏共识，目标和手段之间相互矛盾冲

突。目前我国食品安全监管中存在垂直管理部门与地方政府关系复杂，缺乏有效的决策中心，多头监

管与部门利益导致监管权碎片化，市场组织和社会力量参与不足等问题。“整体性治理着眼于政府内

部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”。_3核心

目的是整合相互独立的各监