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地方治理研究2018年第4期

杨建国，盖琳琳．食品安全监管的“碎片化”及其防治策略[J]．地方治理研究，2018，(4)：15—25．

食品安全监管的“碎片化”及其防治策略

——基于整体性治理视角

杨建国，盖琳琳

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095)

[摘要]食品安全问题具有复杂性、多变性和非结构性等特质，因此，食品安全监管必须强

调统一性、协调性与整体性。尽管近年来我国食品安全监管体制处于不断变革调整中，监管法律

体系已基本形成，在一定程度上提高了食品安全监管的效率和质量，但在实践中仍面临“碎片

化”样态，成为近年来食品安全问题频发的渊薮。这种现实样态，表现为责任理念的碎片化、资源

配置的碎片化、监管主体的碎片化、体制改革的碎片化等。从这种样态形成的内在机理看，合作

精神的缺失、监管路径依赖、软预算约束，以及官僚体制的封闭性等因素，导致了食品安全监管碎

片化的再生产。防治食品安全监管的碎片化，需要引入整体性治理的基本思路与理论框架。从推

进责任理念的修正与培育、监管主体的调适与整合、监管机制的再造与运用、治理结构的优化与

重塑等方面下功夫，以落实食品安全的善治目标与“健康中国战略”的政治图景。

[关键词]市场治理；市场监管；食品安全；z4片化；整体性治理

[中图分类号]13035．29[文献标识码]A[文章编号]2096—1243(2018)O4—0015一l1

国以民为本、民以食为天、食以安为先，食品安全问题一直是国计民生的热点话题。

它不仅与公众健康密切相关，也与政府治理水平紧紧相连。自陶仪声等30名人大代表

在2005年全国人代会上提出制定一部符合我国国情的《食品安全法》，到2009年《食品

安全法》的出台，再到2015年“史上最严食品安全法”的改进，以及党的十九大报告中提

出“健康中国战略”，我国食品安全监管逐渐整合了“九龙治水”模式下的多部门监管力

[收稿日期]2018—07—20

[基金项目]国家自然科学基金项目“生鲜农产品消费者食品安全信心研究”：江

苏省社科基金项目“基层治理的行动逻辑困境及其法治化路径研究”(16ZZB001)；江苏省软科学

研究项目“科技支撑引领江苏省强‘富美高’新农村建设研究”(BR2016043)；中央高校人文社科

研究项目“基层治理的行动逻辑困境及其法治化路径研究”(SKCX2016008)。

[作者简介]杨建国(1975一)，男，江苏沭阳人，管理学博士，南京农业大学公共管理学院副

教授，主要从事公共行政与社会治理研究；盖琳琳(1994一)，女，山东东营人，南京农业大学公共

管理学院公共行政专业硕士生。

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地方治理研究2018年第4期

量，由国家食品药品监督管理总局作为综合协调机构进行统筹管理。2018年3月，国务

院机构改革组建国家市场监督管理总局，不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监

督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。这说明党和政府高度重视食品安全问

题，并试图通过法律制度设计来应对日益严峻的“舌尖上的安全”。然而，尽管我国食品

安全监管权的配置方式不断调整，监管法律体系已基本形成，并建立了中央、省、市、县四

级监管机构，在一定程度上提高了食品安全监管的效率和质量，但监管体制仍存在结构

性缺陷，监管并未改变其“碎片化”本质，监管的碎片化成为食品安全问题频发的渊薮。

因此，防治食品安全问题依然是党和政府面临的“未竟事业”，也是学术界要继续探讨的

核心议题之一。从某种意义上说，政府失灵、企业缺乏社会责任、公民意识理念不到位等

因素，只是食品安全存在的显性问题，而监管体制的碎片化及与之相连的监管权力分散、

低效才是制约我国食品安全监管效率提升的症结所在。20世纪后期以来，我们迎来了

全球化、后工业化的伟大历史运动，人类社会进入了一个高度复杂和高度不确定性的时

代，它对社会治理造成了极大的压力，使工业社会所建立起来的社会