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浅谈我国基层应急管理的现状、问题与

对策

摘要：我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害

种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，加上当前

正处于经济社会发展的转型期，我国专门的应急管理部门组

建时间还较短，基层应急管理还存在一些薄弱环节亟须改进

和完善,特别是动员社会力量参与的广度深度不够，现有的

社会救援力量专业化水平偏低，广大民众逃生避险、自救互

救的意识和能力较弱等，为此笔者从党委、政府、救援队伍、

社区和民众五个方面提出自己的对策建议。

关键词：应急管理；基层应急管理；突发事件；防灾减灾。

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、

分布地域广、发生频率高、造成损失重。习近平总书记强调

指出：“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，

是我们党治国理政的一个重大原则。”应急管理是国家治理

体系和治理能力的重要组成部分，基层应急管理能力直接影

响着应急工作的实际成效。伴随着我国经济社会发展以及各

类灾害灾难的应对，基层应急管理取得了持续发展，但也存

在一些突出的挑战和难题，需要采取切实措施，尽快补齐短

板弱项。

一、我国应急管理发展的历史沿革和重要节点

我认为，我国的应急管理可以大致划分为三个阶段：

——2003年以前。我国的应急管理主要集中在自然灾害

方面，由民政部门牵头，国家层面有国家防汛抗旱总指挥部、

国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部等议事协调机构，

主要围绕水灾、地震等自然灾害开展救援。可以说2003年

“非典”事件的爆发成为了中国应急管理改革的转折。国家

在汲取“非典”事件经验和教训的基础上，“一案三制”的

应急管理体系得以逐步建立。

——2003—2012年。国务院于2005年制发了《国家突发

公共事件总体应急预案》，设置国务院应急管理办公室,履

行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。

2007年全国人大颁布了《突发事件应对法》。这部法律的出

台标志着中国应急管理进入了一个新的阶段，自然灾害、事

故灾难、公共卫生事件和社会安全事件被明确为应急管理工

作的主要内容。同时，这一时期建立和完善了针对防汛抗旱、

森林防火、抗震救灾等特定灾害的议事协调机构和联席会议

制度,改进了应急管理综合协调的体制机制，成为中国应急

管理改革史上的里程碑。

2008年，对中国应急管理来说是一个特殊的年份，在经

历南方雨雪冰冻灾害和汶川地震后，党中央、国务院深入总

结我国应急管理的成就和经验,查找存在的问题,特别是面

对“巨灾”发生时存在的不足，提出“要进一步加强应急管

理能力建设,大力提高处置突发公共事件能力。认真总结抗

震救灾的成功经验，形成综合配套的应急管理法律法规和政

策措施,建立健全集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高

效的工作机制。提高各级党委和政府应对突发事件的能力。”

我国应急管理体系建设再次上了一个台阶。

——2012年以后。党的十八大以来我国的应急管理工作

有两个重大举措，即设立国家安全委员会和组建应急管理部。

国家安全委员会的设立，标志着安全的内涵被放在广义安全

的视野中审视，被视为“创新社会治理”的重要内容，并且

把国家安全摆到了最重要的位置，为重大国家安全事件的处

置实现“综合、权威、高效”的目标提供了重要保障。党的

十九大之后,伴随着党和国家机构改革的深化，应急管理部

应运而生。应急管理部的成立，升级了应急管理机构的行政

权威，整合了之前大部分跨部门的灾害应对职能，实现了应

急管理从综合协调体制向统一指挥、权责一致、权威高效体

制转变；从多部门协同应对向更加专业化、职业化管理转变；

从临时性指挥机构向常设制、常态化治理组织转变；从侧重

应急处置向危机管理全过程转变,为新时代中国应急管理体系

的变革发展提供了更具综合性、权威性、专业性的制度基础。

同时，较之于“一案三制”所针对的四类突发事件,自然灾

害和事故灾难成为应急管理部的主要职能任务，公共卫生事

件依然由卫生健康委负责，国务院联防联控机制（32个成员

单位）总协调指挥，而社会安全事件由政法委牵头，我国的

应急管理工作站到了一个新的历史起点上，中国进入了一个

“大应急”时代。

二、基层应急管理是国家“大应急”中的重要部分

本文所述基层应急管理是指县级及以下(乡镇、街道)党委、

政府，应急管理部门，社区居委会、村委会及社会工作者、

社会应急力量等共同应对四大类公共