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行政公益诉讼诉前检察建议的完善

作者：姬艾佟

来源：《中国检察官·经典案例》2019年第10期

摘要：诉前检察建议是行政公益诉讼诉前程序的核心内容，其在督促有关行政机关自我

纠错、正确履职，以保护国家利益和社会公共利益方面发挥着重要的作用。实践中诉前检察建

议存在检察建议书针对性不强、潜在刚性发掘不足、发出时机把握不准以及落实跟进不足等问

题，应从细化检察建议规定、规范检察建议内容、灵活掌握发出时机、实现履职期限与履职效

果的动态平衡等方面，进一步完善诉前检察建议。

关键词：检察建议行政公益诉讼诉前程序回复期限

一、行政公益诉讼诉前检察建议实践情况

在行政公益诉讼领域，我国采取了限定诉讼范围“两阶段标准”的制度设计，检察机关利用

诉前程序甄别行政机关的履职情况将案件分流处理，使得诉前检察建议兼具程序性意义和实体

性意义。程序性意义在于只有在检察机关向行政机关提出检察建议后，行政机关不依法履行职

责，国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害的状态下，检察机关才可依法向法院提起诉讼。

实体性意义在于诉前检察建议用以证明行政机关的履职是否已达到了建议的要求，建议内容往

往决定了后续诉讼阶段检察机关的诉讼主张。[1]

2015年7月起，我国开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点，在生态环境和资源保

护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，办理了一大批公益诉讼案

件，积累了丰富的案件样本。截至2017年6月底，试点地区检察机关共办理公益诉讼案件

9053件，其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。[2]随着修改后的《行政诉讼

法》及“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的施行，2017年7月至

2018年12月，全国检察机关共立案公益案件123078件，提出检察建议和发布公告111912

件，提起公益诉讼3461件。[3]2019年以来，公益案件增长明显，仅1至2月，全国检察机关

共立案11646件，提出检察建议和发布公告10622件，提起公益诉讼378件，比去年同期均有

4-5倍的增长。[4]

（一）行政公益诉讼诉前程序案件数远高于民事公益诉讼

统计数据显示，检察机关提起的行政公益诉讼诉前程序案件数量远高于民事公益诉讼诉前

程序案件数。如某市人民检察院2017年至2018年办理的民事公益诉讼诉前程序案件仅占总数

的2.81%，行政公益诉讼诉前程序案件占总数的97.19%。检察机关在民事公益诉讼诉前程序

中主要是督促适格主体提起公益诉讼，在适格主体缺失时，才可提起民事公益诉讼;而行政公

益诉讼诉前程序侧重于对行政机关违法行使职权或不作为的形式性判断，针对行政机关的缺位

现象提出检察建议，相较于民事公益诉讼，监督对象更明确。同时，在行政公益诉讼中，向监

督对象提出具有针对性和可操作性的检察建议，体现了检察机关对公权力的监督职责，也能够

有效的对行政公益诉讼案件进行分流。因此，在实践中，行政公益诉讼检察建议的应用比率更

高。

（二）行政公益诉讼诉前程序案件中生态环境和资源保护领域占比最高

实践中，检察机关对生态环境和自然资源保护领域提起的行政公益诉讼数量占总案件数量

比重较大，并呈现出逐年上升的趋势。如某市人民检察院2017年至2018年办理的行政公益诉

讼诉前程序案件中生态环境和环境资源保护领域的案件高达60.82%。

二、行政公益诉讼诉前检察建议存在问题及原因分析

訴前检察建议既是督促行政机关依法履职的根据，更是检察机关决定后续是否提起行政公

益诉讼的依据。[5]在实践中，行政公益诉讼诉前检察建议还存在一些问题。

（一）检察建议书存在的问题

案例一[]某县人民检察院在履行职责中发现某公司长期排放不达标污水，造成江水污染，

该县环保局存在履职不力的问题。县人民检察院即向环保局发出检察建议，督促环保局积极依

法履职，加强对排污公司跟踪监督，确保污水排放达标。县环保局及时回复，下达了监察通

知，责令排污公司对排污口进行规范化设置，确保污染物长期稳定达标排放。[6]

案例[二]某市人民检察院办案中发现某公司在向主管部门提出申请转移危险废物未获得批

准的情况下，擅自转移危险废物并交由无任何化工废料处理能力的个人处置。检察院随即向该

市环保局发出检察建议，内容有：（1）建议依法依规对该公司及相关责任人员给予行政处罚;

（2）排查相关企业的生产经营状况，对固废、危废台帐予以核查，加强对相