集中管辖跨行政区划公益诉讼检察实践 .pdfVIP

集中管辖跨行政区划公益诉讼检察实践

作者：朱小芹

来源：《中国检察官·司法实务》2020年第02期

摘要：因环境行政执法权受地域行政区划和地方行政法规等限制，在涉及跨地域环境侵

害行为时，行政执法和行政处罚尤显力不从心。通过对北京、上海、河南、湖北等地检察机关

开展跨行政区域公益诉讼实践的分析，提出应实行省内跨行政区划公益诉讼集中管辖、设立跨

行政区划公益诉讼巡回检察院以及跨行政区划公益诉讼专门检察院的建议。

关键词：集中管辖跨行政区划公益诉讼

一、跨行政区划公益诉讼检察实践样本

（一）北京实践样本

2014年12月30日揭牌成立的北京市人民检察院第四分院（以下简称北京四分院）是跨行

政区划检察改革试点院。2018年6月，北京市人民检察院出台《关于北京市检察机关调整内

设机构分工优化职能配置的实施意见》，明确建立“基层院调查取证—四分院审查起诉—市院

统筹协调”为特点的民事公益诉讼集中办理工作模式，同时北京四分院集中管辖县以上人民政

府为被告的行政公益诉讼案件，办理了北京首例水污染公益诉讼案件、首例大气污染公益诉讼

案件、首例危害食品药品安全公益诉讼案件以及京津冀跨省的公益诉讼案件，均取得良好的社

会效果和法律效果。同时，北京四分院积极探索推广涉铁路公益诉讼工作模式，立足“跨”和

“特”，构建京津冀一体化公益诉讼模式。2018年，铁检北京院、铁检天津院、铁检石家庄院全

部实现行政公益诉讼零的突破。2019年，北京市人民检察院敬大力检察长提出“跨行政区划检

察改革、公益诉讼集中管辖、复合型专门监督”三大核心职能定位，为推动北京四分院检察改

革和事业发展进一步指明了方向。

（二）上海实践样本

2014年12月28日，上海市人民检察院第三分院（以下简称上海三分院）作为跨行政区划

检察改革试点院成立，通过“一次规划、分步实施”工作模式，将新增管辖的环境资源、食品药

品等刑事案件一审案件集中由上海铁检基层院办理。随后，2016年，上海市人民法院第三中

级法院重点推进了跨行政区划“集中管辖”，把四个基层试点法院的行政庭“整建制”统一收编入

上海铁路运输法院，将破产、公司清算、环境和生态、食药监督、铁路航空水路城市轨交等大

交通运输类案件都统一集中交给上海铁路运输法院审理。与此相对应，上海三分院集中管辖环

境和生态、食药监督、铁路航空水路城市轨交等刑事案件。目前，上海三分院拟提出“长三角

区域长江航运公安分局办理的环境资源类刑事案件，由铁路运输检察院集中管辖，二审由上海

铁路运输检察分院办理;办理上述案件过程中，发现的公益诉讼案件线索，根据级别管辖规定

由相应铁路运输检察院管辖”建议报告。[1]

（三）河南实践样本

2018年3月始，河南省检察机关依托郑州铁检分院、郑州、洛阳铁路运输检察院开展“依

托流域、立足环境保护开展河南跨流域环境资源保护检察机关设置工作”。河南省检察院、省

公安厅、省法院于2018年12月制定《关于黄河干流河南段环境资源公益诉讼案件管辖若干问

题的规定》《关于黄河干流河南段环境资源刑事案件管辖若干问题的规定》。黄河干流河南段

环境资源刑事案件的管辖以属地侦查、集中审查、对口审判为原则，由郑州铁路运输检察分院

和郑州铁路运输检察院、洛阳铁路运输检察院集中受理黄河干流河南段环境资源刑事案件。严

重危害黄河干流河南段环境资源的其他刑事案件，经河南省人民检察院指定管辖，可以由郑州

铁路运输检察分院办理。郑州铁路运输中级法院和郑州、洛阳铁路运输法院分别受理依法提起

的环境资源刑事案件、公益诉讼案件，依法履行审判权。目前，河南省政府、省发改委已正式

批示在郑州铁路运输检察分院加挂“郑州黄河环境资源保护检察分院”的牌子，郑州铁路运输中

级法院加挂“郑州黄河环境资源保护中级法院”的牌子。至此，环境资源、生态保护检察公益诉

讼由跨行政区划集中管辖向设立“环境资源保护检察院”和“环境资源保护法院”的司法机关设置

迈进了一大步。

（四）湖北实践样本

第一，民事公益诉讼集中管辖和行政公益诉讼“一案一申请”指定管辖。2015年《湖北省高

级人民法院、湖北省人民检察院关于检察机关提起公益诉讼管辖等问题的座谈会议纪要》中规

定，对湖北省境内长江、长江支流水域污染环境损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼

的，由湖北省人民检察院武汉铁路运输分院向武汉海事法院提起民事公益诉讼。2018年11

月，湖北省人民检察院党组会研究决定将湖北省内7类案件交由