浅析检察机关提起公益诉讼的现实困境及突破思路 .pdfVIP

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浅析检察机关提起公益诉讼的现实困境

及突破思路

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如意！

党的十八届四中全会，首次以全面推进依法

治国为主题并审议通过了《中共中央关于全面推进依

法治国若干重大问题的决定》，提出探索建立检察机关

提起公益诉讼制度。公益诉讼(PublicInterestLitigation)

也是十八届四中全会的重大部署之一，是权力监督和

法律监督体系的重大改革，作为一种新的诉讼机制，

公益诉讼肯定有其独特性，受到社会各界的广泛关注。

如何适应这些重要变化，更好履行公益诉讼这一新增

职能，是摆在我们前面的一项重要课题。自2015年7

月2日，最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试

点方案》发布后，在全国各地，有关检察机关提起公

益诉讼的案例不断出现，如2016年1月13日，贵

州省福泉市人民法院公开开庭审理贵州省锦屏县人民

检察院对锦屏县环保局怠于履行职责提起行政公益诉

讼一案并当庭作出判决，支持了检察机关的诉讼请求。

2016年3月1日，福建省三明市清流县检察院对清

流县环保局行政违法及行政不作为，向该县法院提起

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的行政公益诉讼作出一审判决，支持检察机关的诉讼

请求，判决确认被告清流县环保局处置危险废物的行

为违法。本文通过调研，对检察机关在提起公益诉讼

中遇到的问题进行梳理，分析当前检察机关提起公益

诉讼在司法实践中遇到的一些困境，破解检察机关提

起公益诉讼难题。

一、检察机关提起公益诉讼的依据

(一)法理依据

诉的传统理论认为，“无利益即无诉权”。诉讼信

托实际上是属于当事人诉讼表现形式，其主要特征在

于，通过法律的形式赋予某个特定的机关或者组织如

检察机关、消费者协会、环境保护组织等在特定领域

里代表大众或者国家提起诉讼。公益诉讼就其性质而

言实为普通共同诉讼，在于实现其请求权而非确认某

种法律关系存在的诉讼。随着现代以来侵犯国家和社

会利益的问题愈发突出，适用“法律权利标准”则难以

保障利益间接受损人的权利，“法律权利标准”便无法

继续在现代社会独占鳌头并逐渐让位于“利益范围标

准”，后一标准扩大了原告范围，将原告资格的重点放

在认为利益受损的情况之上。

检察机关的法律监督作为宪法和法律明确授权的

国家司法权，在促进依法行政中发挥着重要作用。党

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的十八届四中全会明确提出，要完善检察机关行使监

督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政

诉讼的法律监督，并着眼于强化对行政权力的检察监

督，作出了“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强

制措施实行司法监督制度”，“检察机关在履行职责中

发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，

应该督促其纠正”，“探索建立检察机关提起公益诉讼

制度”等重大制度设计。修改后行政诉讼法的正式实施

赋予了检察机关调查核实权;在监督途径上，由以往当

事人申请为主，发展到可以通过检察机关履行职责中

发现、依职权监督。

(二)法律依据

从宪法层面讲，检察机关是国家的法律监督机关，

提起公益诉讼是检察机关保护国家和社会公共利益的

重要组成部门，也是理所当然的是检察机关履行法律

监督职权的一种方式和手段。因此，从本质上讲，检

察机关对公益诉讼的起诉权与法律监督权并不矛盾。

其次，《人民检察院组织法》第4条规定，人民检察

院行使检察权，保护社会主义全民所有财产。再次，

民事诉讼法除总则第14条规定之外，在第15条、第

55条也有明确规定。2015年1月7日开始实施的《最

高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律

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若干问题的解释》的第11条对检察机关支持起诉的

做法已经有了明确的法律依据。