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浅谈环境公益诉讼之适格原告及其争议论文

环境公益诉讼在我国法律上至今缺乏明文规定，这一开放性极强

的话题也成为诸多学者争论的对象，尤其是对适格的环境公益诉讼的

起诉主体的争辩更是激烈。从理论上讲，任何个人、组织和国家机关

都可以依法提起环境公益诉讼，把任何一部分主体排除在外就等于剥

夺了其关心环境公益的资格，但基于诉讼经济和诉讼秩序的考虑，有

必要对提起环境公益诉讼的原告资格予以限制，由此引发了寻求环境

公益诉讼适格原告的争议。

一、检察机关的原告主体资格

1.赞同观点。几乎所有的支持环境公益诉讼的西方国家均允许检

察机关直接以当事人的身份介入环境公益诉讼，因此不少学者认为我

国检察机关介入环境公益诉讼的方式应该并只能是以原告的身份直接

提起诉讼。理由主要是:

1.1检察机关对行政机关的监督应该是全面的、多种多样的。对

于我国《行政诉讼法》第10条规定的“人民检察院有权对行政诉讼实

行法律监督”应当做全面的理解，这种法律监督不能仅限于事后监督，

也应包括诉前、诉中的监督。对侵犯环境公益无人、无力起诉，公民

不敢、不愿起诉的，检察机关以环境公益诉讼原告的身份参与到诉讼

中来，可以更好的维护环境公益。

1.2检察机关是国家公益的代表人。根据我国《检察院组织法》

第四条的规定，“人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民

所有的产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，

保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。从法律赋予的职责来

看，它实际上承担了维护社会公益的责任。同时，检察机关具有代表

国家对侵害国家公共管理秩序的行为提起刑事公诉的职能。在刑事案

件中，检察机关也可以代表国家利益提起附带民事诉讼，如果将这一

职责延伸到环境公益诉讼领域，并不违反法律设置的初衷，且我国

《检察官法》第六条规定的检察官的职责:代表国家进行公诉，这里并

没有明确必须是刑事公诉，因此还可以解释为民事公诉和行政公诉。

如“江西省新余市渝水区检察院诉李某污染水源”一案，检察官在辩

诉中指出，环境污染是社会公害，检察机关作为法律监督者，代表国

家利益，运用公力救济的方式提起环境公益诉讼，应视为“有直接利

害关系”，检方作为原告符合《民诉法》规定。

1.3检察机关较之行政机关，更加具有超脱性。环境公益诉讼针

对的重要对象是行政行为，无论由政府，还是政府中的环境保护部门

作为起诉主体，都存在既当裁判员又当运动员的可能，而检察机关则

更能摆脱部门利益的局限。

2.质疑观点:第一是检察机关的地位问题。

2.1环境公益诉讼的性质与检察机关的性质和职责不相符合。我

国的检察机关作为司法机关，主要负刑事公诉之责;作为法律监督机关，

主要是对其他司法机关适用法律的行为和行政机关的执法行为进行监

督，而且往往是一种事后的司法监督。检察机关的确承担了一定的保

护国家利益的角色，但是毕竟这种职能是有限的.，我国现行法律并没

有赋予检察机关对个人、企业提起公益诉讼的权力。

2.2据我国宪法和法律的规定，代表环境公共利益的国家机关并

非检察机关。《宪法》第11条规定:“国家保护环境和自然资源，防

治污染和其他公害”。《环境保护法》第26-28条明确规定国家环境

保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的

代表国家行使国家所有权的机关。因而，对于侵害公众或国家环境资

源权益的行为，环境保护机关应当以国家环境资源所有权代表人的身

份提起公益诉讼，这也是其履行环境保护职责的重要形式之一。

2.3如果由检察机关包揽公益损害时的保护之责，不仅有越俎代

庖之嫌，而且还会造成权力体系的混乱，一方面可能会公权力在早期

阶段过分干涉私法领域，造成环境公益诉讼中控辩双方力量对比的失

衡，不符合公平原则;另一方面也不利于调动公众参与的积极性;检察

机关大量提起环境公益诉讼会分散其本就有限的人力、物力资源，从

而影响其他检察职能的履行。

第二个问题是有不少学者论证了检察机关运用检察建议督促相关

单位提起环境公益诉讼，将其作为一种有效的介入方式。但是检察建

议作为缺乏规范性的手段，本身存在很多问题，也不具有强制的效力。

第三个问题是环境纠纷解决的专业性决定了检察机关并非提起环境公

益诉讼的最佳主题。环境纠纷中包含了大量的科技因素，需要采用专

门的证据收集方法和技术手段，而这正是检察机关较环保部门相比所

欠缺的。

3.学者建议。有学者认为，既不能只构建