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生态环境损害赔偿制度背景下检察机关实践

路径

作者：周高军李媛

来源：《中国检察官·司法实务》2021年第09期

摘要：目前，生态环境损害赔偿制度已在全国全面试行。检察公益诉讼制度亦明确在生

态环境和资源保护等领域检察机关可提起民事公益诉讼、行政公益诉讼。在具体实践中，应当

厘清生态环境损害赔偿制度与检察公益诉讼制度之间的关系，明确两者的衔接顺位，同时通过

发挥支持起诉的辅助性作用、加强交流协作、全程监督参与，探索检察机关参与生态环境损害

赔偿制度的多种路径，实现行政权与检察权良性互动，共同构筑自然生态环境公益损害救济的

完整体系。

关键词：生态环境损害赔偿公益诉讼检察机关

一、生态环境损害赔偿制度确立背景

为加强对生态环境的保护力度，我国自2015年就开始试点探索生态环境损害赔偿制度，

2017年中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过了《生态环境损害赔偿制度改革

方案》（以下简称《改革方案》），在总结部分省份开展改革试点经验的基础上，确定了该制

度的适用范围、适用主体、损害赔偿的方式、程序等具体问题，为该制度的构建明确了方向。

目前，生态环境损害赔偿制度已在全国有序推行。2020年8月31日，生态环境部、司法部等

11个部门联合出台了《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简

称《若干意见》），在总结各地实践经验基础上，为贯彻落实《改革方案》，推动生态环境损

害赔偿制度的发展提出了进一步的细化意见。

二、检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的关系

《宪法》以及相关法律明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，保障法律的统一正

确实施。在此定位下，检察机关除应承担传统的审查批准逮捕、公诉等打击刑事犯罪及相应的

法律监督职能外，在参与社会综合治理、服务经济社会发展、维护公共利益等方面亟需发挥更

大的作用。具体到生态环境保护领域，检察机关除作为国家的代表对破坏生态环境相关犯罪提

起公诉外，还应当多层次、多角度地参与生态环境治理，积极参与到生态环境损害赔偿制度中

来，共同保障该制度的有效实施。根据相关法律规定，检察机关可以对生态环境和资源保护、

食品药品安全等领域损害国家利益或者社会公共利益的行为依法提起民事公益诉讼、行政公益

诉讼。目前，检察公益诉讼已逐渐成为检察机关参与环境治理、保护自然生态资源的最为重要

和最为有效的方式之一。

（一）检察民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度

生态环境损害赔偿制度与检察民事公益诉讼制度均是对生态环境领域公益受损的救济机

制，两者在适用领域上有所重合，制度目的存在高度契合，诉讼请求也基本相同。具体来说，

从适用范围来看，在生态环保领域，两者均是对生态、环境领域公益受损的救济，在适用领域

上有重合之处;从制度目的来看，两者均是以保护和修复生态环境为设计初衷，在诉讼性质与

目的上具有一致性[1];从诉讼请求来看，两者的诉讼请求亦没有显著差异[2]。但两者也有显著

的区别。一是法理依据不同。通说认为，生态环境损害赔偿制度主要是基于自然资源国家所有

权理论，是由法律确定国家（政府）作为自然资源的所有人来实现权利受损时的救济;[3]而检

察公益诉讼则主要基于“法定诉讼担当说”，即检察机关可以作为社会公益代表，依据立法的特

别授权对破坏自然生态环境的行为进行追责。二是索赔机关不同。根据《改革方案》《若干意

见》的相关规定，生态环境损害赔偿制度的索赔主体为经国务院授权的省、市地级政府，具有

相关行政监管职能的部门或者机构可以经由上述有索赔权的政府指定负责相应损害赔偿工作的

开展;而检察民事公益诉讼的立案管辖主体、起诉主体主要为县级和地市级的检察机关。三是

程序设置不同。生态环境损害赔偿制度要求磋商前置，在经过磋商达不成一致意见的情况下，

相关政府机关应当依照有关规定要求及时提起民事诉讼。而检察机关提起民事公益诉讼必须要

经过相应的诉前程序，要先通过公告程序督促有诉权的主体在规定的期间提起诉讼，在相应有

诉权主体未起诉的情况下，检察机关才可提起民事公益诉讼。

由此可见，检察公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度一样，都是自然资源和环境领域公

益受损救济体系中的重要组成部分，应当彼此配合、相互补充，共同构筑自然生态环境公益损

害救济的完整体系。但应当注意的是，检察机关在生态环境损害救济中处于补充性、兜底性的

地位，是候补性救济方式。这是因为检察机关不同于一般的民事诉讼主体，其在公益诉讼中既

是当事人，又具有监督诉讼活动的职权，为保证诉讼利益的衡平，检察机