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内外困境下的检察权转型发展

随着以审判为中心的刑事诉讼制度改革不断深入推进，对检察机

关指控犯罪的质量提出越来越高的要求，而补充侦查制度作为提高案

件质量的有效途径，如何充分发挥其效用是必须考虑的问题。

目前，审查起诉阶段补充侦查制度运行中主要存在退回补充侦查

比率较高、退回补充侦查质量不高、自行补充侦查比率偏低等问题。

造成上述问题的原因主要有：第一，诉侦双方沟通协调不畅。实践中，

侦查机关重在“抓人破案”，而检察机关更看重“证据定案”，在这

种情况下双方如果沟通联系不及时，会导致对证据规则、证据体系及

刑事证明的标准把握有时存在较大分歧，侦查阶段形成的案卷材料有

的达不到指控犯罪的需要。第二，检察监督主动性有待增强。实践中

检察机关主要在审查批准逮捕、审查起诉环节对侦查活动的合法性进

行监督，而这种监督是事后监督，此时侦查活动结束，部分证据材料

因时过境迁获取已经十分困难。即使可以通过退回补充侦查完善部分

证据材料，但因缺乏对侦查机关的监督制约机制，补充侦查往往达不

到预期效果。第三，对补充侦查制度的价值认识不到位。补充侦查制

度运行中存在的问题，导致诉讼程序不断延宕，严重损害对程序公正

的价值诉求，同时因补充侦查效果不理想，也使实体公正的公信力打

折扣。

鉴于审查起诉阶段补充侦查制度运行中存在的问题及原因，笔者

从宏观角度和微观角度分别提出以下完善建议：

从宏观角度来看，检察机关需要加强诉前指导与检察监督。主要

应从以下两方面着手：

1.加强诉前指导，提高侦查质量。补充侦查率居高不下的主要原

因在于案件侦查质量不高。检察机关必须紧紧围绕审判标准构建刑事

指控体系，确保作为指控根据的证据材料符合审判需要，这就要求检

察机关必须加强诉前主导，通过提前介入侦查、引导侦查取证、重大

疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议等有效机制，参与到案件

侦查活动中来，对证据收集、事实认定、法律适用、程序问题提出意

见，引导侦查活动重视刑事证据资格和刑事证明标准，提高案件侦查

办案质量，服务指控犯罪需要，构建新型诉侦关系。加强诉前主导，

是检察机关适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革的必然选择，是检

察机关不断加强诉讼监督职能的重大举措，更是检察机关强化指控犯

罪职能的重要途径，有助于从源头上提高案件办理质量。

2.加强退查监督，确保补查效果。通过退回补充侦查，不仅对案

件证据材料是否达到证据资格和证明标准的要求进行审查把关，而且

对侦查活动的合法性依法进行监督。不能对案件一退了之，要加强对

补充侦查活动的监督，确保补充侦查制度落到实处。首先，从监督的

标准来看，要坚持实体公正和程序公正并重。补充侦查是弥补以前侦

查过程中事实、证据等方面缺陷的补救性活动，必要性是启动该项程

序的条件，同时也有期限、次数及法律后果等诸多限制性规定，既不

能为了实体公正而突破相关规定，造成诉讼程序过分延宕，也不能为

了追求程序公正而牺牲实体真实。其次，从监督的方式来看，要加强

对共性问题的监督。定期对退回补充侦查情况进行分析研判，对于共

性问题通过召开联席会议等方式加强与侦查机关的沟通联系，对侦查

机关不认真履行职责而造成的退而不查、查而不到位等问题，检察机

关要视其实际情况，分别发出检察建议书、纠正违法通知书予以监督

纠正。

从微观角度来看，完善法律规定，规范退查程序。应从以下三方

面着手：

1.完善退查的启动条件。刑事诉讼法第171条规定了补充侦查的

条件即“需要补充侦查”，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第

380条对“需要补充侦查的情形”作了具体规定，包括犯罪事实不清、

证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等。退查必要性是补充

侦查的启动条件。关于必要性的具体内容，笔者认为应限于犯罪构成

要件、要素事实及重大法定量刑情节、非法证据排除等重要事项。对

于退查无可行性、无经济性以及不适合退查的情形，比如物证已灭失、

证人或被害人已无法联系到案、侦查机关违法取证等，则无需退查，

可由检察机关自行补充侦查或由侦查机关出具办案说明等方式进行

补正，避免盲目退查或多次退查，浪费司法资源。

2.加强退查引导和说理。检察机关要将退查的必要性充分传达给

侦查机关及侦查人员，为此，需要加强退查引导和说理机制。其一，

增强退查提纲的说理性。围绕证据标准说明现有证据达到什么样的证

明程度、在哪些方面存在不足、退回补查的原因，使侦查机关及侦查

人员充分认识到退查活动的必要性；其二，增强退查提纲的可操作性。