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区域协同立法的深度审视与探讨

作者：宋菲郝书翠

来源：《理论探索》2022年第03期

〔摘要〕在区域一体化发展过程中，如何基于已有立法体制定位区域协同立法意义重大。

区域协同立法作为一种新立法形态，有效践行国家区域协调发展战略，其本质是区域发展政策

推动的立法活动，包括“内部协同”和“外部协同”两方面。当下区域协同立法主要存在立法主体

不清、立法实践混乱以及缺乏精细化实施机制等问题，解决难题的最有效策略是从人大、政府

与市场三方主体间的关系出发，探索协同方式并构建保障机制。基本思路是，处理人大与政府

关系时坚持人大主导立法，处理中央与地方关系时探索示范区委托立法，处理政府与市场關系

时重视市场导向作用。具体操作中，一方面要从利益平衡出发，确立协同立法的利益导向原则;

另一方面要立足立法准备、正式立法和立法完善过程，构建信息共享、利益补偿、法规清理及

司法助推等保障实施机制。

〔关键词〕区域一体化，治理现代化，区域协同立法，立法机制

〔中图分类号〕D901〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2022）03-0115-07

〔收稿日期〕2022-02-05

〔基金项目〕山东省哲学社会科学项目“智慧社会司法治理的挑战及其应对”

（21DFXJ01），负责人宋菲。

〔作者简介〕宋菲（1987-），女，山东菏泽人，聊城大学法学院讲师、法学博士，主要

研究方向为法学理论。

郝书翠（1975-），女，山东济宁人，山东大学马克思主义学院教授、博士生导师、法学

博士后，主要研究方向为马克思主义法学、马克思主义哲学。

区域协调是我国经济社会发展的重要途径。随着《中共中央国务院关于建立更加有效的区

域协调发展新机制的意见》和党的十九大报告新要求的出台，以及京津冀协调发展、长三角一

体化和粤港澳大湾区建设相继上升为国家战略，区域一体化日益成为重大经济社会发展战略。

具体到法律层面，一个重要问题就是区域间各主体协同立法，通过立法规划一体化发展蓝图，

为区域协调发展提供重要法治保障。区域协同立法并非不同立法主体之间的简单协作，受制于

我国的独特立法体制和复杂立法程序，区域协同立法不同于区域间司法和执法协同，从一开始

就面临诸多挑战：该行为的实质是一种政治活动还是法律活动？现有立法体制是否留有协同立

法的制度空间？怎样处理协同立法与政府协议或政府契约间的关系？应该在哪些方面进行立法

协同？解决这些问题，首先要结合区域协同立法经验、各区域一体化发展任务及现实立法情

形，对区域协同立法作出清晰定位;其次还必须整合立法资源进行顶层设计和制度安排，确立

符合我国国情和发展要求的协同立法路径。

一、区域协同立法的基本定位

区域协同立法研究首先要解决的就是其定位问题。目前对区域协同立法的把握主要局限于

《立法法》等立法层面，忽视了从社会治理角度进行宏观认知。区域协同立法作为区域社会治

理的重大实践，其目标在于实现区域治理的现代化和法治化。为此，治理体系现代化和区域治

理法治化就必然构成我们分析区域协同立法内涵与外延的重要依据。

（一）内涵：区域协同立法的本质是政策推动的立法活动

界定区域协同立法的首要难题在于其定性。从几十年的区域发展历程及党的十九大以来有

关协调区域关系的政策依据看，化解区域纠纷及实现共谋发展的理论探索主要有软法之治、行

政立法、全国人大及常委会立法及地方协调立法等多种形态，不同区域间的协作立法并非唯一

类型甚至不是主要类型〔1〕;体现在实践操作层面，区域行政协议、区域性组织、区域行政规

划和区域行政指导等一直以来都是经济一体化过程中的重要法律回应形式，各地方人大及其常

委会对此通常秉持保守态度。也正因此，有关区域协同立法必要性与可行性的质疑就从未中

断。

对此质疑，我们可从以下两方面进行化解。首先，从区域治理角度看，区域协同立法的最

终目的是要解决利益问题，避免因缺乏制度性规范导致的公共资源“公地悲剧”。当对相关利益

进行平衡和取舍时，在法治健全国家，该利益问题最终必然转化为法律问题〔2〕。其次，必

须诉诸立法回应区域协调发展的另一原因来自法律对政策的规制。当下各区域发展均秉持“经

济发展”优先理念，注重效率和灵活性。区域协同立法作为一种立法活动，注重公平和规范

性。尽管从最终结果看，区域协同立法的目的也是为了促进区域经济社会的发展，但是从短期

看，这种“集体式”的立法活动通常是最不情愿的选择。实践中，区域间竞争通常体现在产业结

构的同构。基于利益驱动，为