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公益诉讼诉前审查报告模板

梁溪区院课题组*

当前，随着检察机关提起公益诉讼的推进，公益诉讼无疑

成为一个热点问题。2014年党的十八届四中全会明确提出探

索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月1日，十二

届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务

委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点

工作的决定》，2015年7月2日，最高人民检察院发布《检

察机关提起公益诉讼改革试点方案》对试点工作作出全面部

署，试点工作正式启动。2017年6月27日，十二届全国人大

常委会第二十八次会议通过修改《民事诉讼法》和《行政诉讼

法》的决定，检察机关提起公益诉讼写入这两部法律，赋予检

察机关提起民事公益诉讼、行政公益诉讼职责，为检察机关提

起公益诉讼制度提供法律保障，至此，检察机关提起公益诉讼

制度已经确立。

作为公益诉讼相配套的程序，诉前程序实践中存在的诸多

问题开始凸显，诉前程序的重要性尚未引起足够的重视。从检

察机关提起公益诉讼试点两年的工作实践看，截至2017年6

月，检察机关共办理公益诉讼案件9053件，其中诉前程序

7903件，诉前程序案件占案件总数的87.3%，提起诉讼案件

1150件。诉前程序案件中，行政公益诉讼诉前程序案件7676

件，民事公益诉讼诉前程序案件227件[①]。公益诉讼诉前程

序呈现出独具特色的亮点，很多案件在诉前程序中就得到解

决，诉前程序已成为有效的结案方式，诉前程序在整个公益诉

讼中具有举足轻重的地位。因此，关于公益诉讼诉前程序的研

究，具有重要的理论和实践意义。本文尝试梳理检察机关提起

公益诉讼诉前程序中亟待解决的问题，以问题意识梳理、研

究、解决实践中存在的问题，进而提出完善公益诉讼诉前程序

的路径构想，为完善检察机关公益诉讼制度提供有价值的参

考。

一、公益诉讼诉前程序理论探讨

（一）公益诉讼的概念

公益诉讼，广义来说就是指为了维护一般公共利益的诉

讼。公益诉讼源于古罗马时期。古罗马将实体法律分为公法与

私法两大类。程序法上，将诉讼相应分为“公诉”和“私

诉”。“私诉”就是私人提起的诉讼，保护私人权益为主，称

为私益诉讼；“公诉”就是有关国家利益的诉讼，保护公益为

主，称为公益诉讼。但此时的公益诉讼主要是指刑事公益诉

讼。“实践层面上的民事或行政公益诉讼一直到近代依然处于

衰微或者睡眠状态。”[②]直到上个世纪五六十年代，公益法

和公益诉讼的概念在美国开始广泛使用，逐渐覆盖整个西方社

会，成立了众多的公益法律机构，为消费者、贫困者、女性、

环境、未成年人、有色人种等社会公共利益提起诉讼。[③]检

察机关对某些侵害公益的民事、行政违法行为享有公益诉讼

权，已是当今世界比较通行的做法。

我国于2017年6月通过修改法律建立了公益诉讼制度。

公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律

规定的特定机关和组织向人民法院提起诉讼的制度。公益诉讼

制度是以司法手段维护社会公共利益的重要法器，它包括民事

公益诉讼和行政公益诉讼。检察机关是提起民事公益诉讼的特

定机关之一，是提起行政公益诉讼唯一主体。检察机关提起公

益诉讼，更具有法律专业和诉讼技能以及人财物等方面的优

势，目的是充分发挥法律监督职能作用，督促法律规定的机关

和有关组织积极行使公益诉讼权，纠正违法作为或者督促怠于

履职的行政机关履行职责，维护宪法法律权威，维护国家利益

和社会公共利益。

（二）诉前程序的概念

公益诉讼诉前程序，是指检察机关在向人民法院提起民

事、行政公益诉讼前，必须履行的前置性程序，具有程序必经

性和方式特定性[④]。诉前程序是作为向法院提起公益诉讼之

前的程序而存在的，是检察机关提起公益诉讼前履行的告知、

督促程序。在时间流程上，它先于诉讼，在法律逻辑上，它是

提起公益诉讼的条件和基础。诉前程序，主要包括案件线索来

源、受理、调查取证、审查、督促告知程序、诉前检察建议等

环节。

对于民事公益诉讼的诉前程序，诉前程序重在鼓励和支持

法律规定的机关和符合法律规定条件的有关组织提起诉讼,督

促法律规定的机关履职、告知社会组织提起诉讼。检察机关需

以检察建议的形式建议法律规定的机关提起民事诉讼，并在全

国范围发行的媒体上公告，告知环保组织、消费者协会等有关

组织提起民事公益诉讼。只有在没有适格主体提起诉讼，社会

公