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检察日报/2012年/10月/11日/第003版

学术

公益诉讼与适格当事人之扩张

中国民事诉讼法学研究会副会长、厦门大学法学院教授齐树洁

根据修改后民诉法的规定，法律规定的非实体利害关系人具有为公共利益提起民事诉讼的主

体资格。这就表明我国立法已经承认公益诉讼适格当事人的扩张，其意义十分重大。

2012年修改后的民事诉讼法第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社

会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”根据这一规定，社

会普遍关注、学界呼吁多年的公益诉讼制度“千呼万唤始出来”，终于从理念成为立法，并即将

付诸司法实践，成为“行动中的法律”。这是我国民事司法改革的一项重要成就。

一、公益诉讼的界定

公益诉讼相对于私益诉讼而言。凡是为保护公共利益的诉讼，即为公益诉讼。但仔细分析，

无论在理论上还是在实践中，公益诉讼迄今为止都是一个不确定的概念。我国法学界、司法界以

及媒体在使用公益诉讼一词时，主要有三种理解:第一，“公共利益十诉讼”。即凡含有“公共利益”

内容的诉讼都被称为公益诉讼。按此定义，检察机关提起的刑事公诉、德国行政法上的公益代表

人制度、日本行政法上的民众诉讼等都属于公益诉讼。第二，诉讼法上的公益诉讼。即原告起诉

并非由于自己的权利受到某种直接的侵害，而是为了客观的法律秩序或抽象的公共利益，从诉讼

法的技术层面，特别是从原告与案件之间的利益关系层面出发而指称的某种新的诉讼类型。在这

类案件中，原告与案件利益关系的特殊性，导致原告起诉资格之障碍，并进而产生一些诉讼法技

术上的问题，如诉讼中的处分权、法院裁判之拘束力等问题。据此理解，如果案件没有起诉资格

之障碍而可以利用现有的制度加以解决的诉讼，即使涉及公共利益，也不被视为公益诉讼。第三，

民权运动意义上的公益诉讼。从这个角度理解的公益诉讼，关注社会转型时期之利益多元化背景

下尚未被主流意识关注的问题，强调案件对于社会的影响，基本理念是公共利益、人权保护与社

会变革，其重点在于关注社会弱势群体的权益保护。

公益诉讼除了具有民事诉讼的一般特征外，还具有如下特征:(1)原告是无直接利害关系的不

特定主体。公益诉讼的原告不以直接利害关系为基础，可以是与侵害后果无直接利害关系的公民、

公益组织或法定的国家机关。只要有社会公众的民事权利受到某种侵害，原告就有权利向法院主

张司法救济。(2)原告起诉具有公益性。原告起诉是为了维护社会公共利益，而非一己私利。(3)

诉讼中国家干预较强。由于公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公众的民事权利，因此，

诉讼中当事人自由处分权受到较多的国家干预的限制。如公益诉讼原告不得随意撤诉、与对方当

事人任意和解等。(4)判决效力具有扩张性。权利受害人并不一定直接参加诉讼，而是由国家机关

或公益组织等代表民事公益受害人进行诉讼，这种代表资格是由法律规定的，无需征得被害人同

意。法院的裁判不仅对参加诉讼的当事人，而且对社会公众、特定的国家机关、公益组织具有拘

束力。

公益诉讼作为一种公共利益的补充代表机制，有助于维护遭受损害的公共利益，及时制止损

害公共利益的违法行为。公益诉讼具有传统事后救济方式所不具备的预防性功能，其提起不以实

际发生损害为前提，也不以直接利害关系者为提起要件，因而能够及时制止违法行为，有效防范

损害后果的发生或者进一步扩大。公益诉讼制度还有助于保障民众的诉权，扩大司法解决纠纷的

功能。

关于公益诉讼的适用范围，即哪些案件应当属于公益诉讼，一直是国内外学者争执的话题，

迄今尚未有定论。理论上，凡是“损害公共利益”的案件均可纳入公益诉讼的适用范围。但是，

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