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两田制

“家庭联产承包责任制”是个人人都很熟悉的名词，这个名词在80年代之后，

一度成为一种“政治正确”。但鲜为人知的是：这种“政治正确”也曾遭到过挑

战。1984年，山东平度就试验“两田制”，改革“家庭联产承包责任制”。

所谓“两田制”，就是将耕地分为口粮田和责任田。口粮田人人有份，责任田进

行招标，能者经营。山东平度为何要试验“两田制”？在平度试验“两田制”后，

各地政府便强制推行“两田制”。为何政府热衷于实施“两田制”呢？1997年

中央明令禁止推行“两田制”，但在2003年后，有部分农村却自发实行两田制，

而这又是为什么……

山东平度试验“两田制”，农民收入提高

农村家庭承包制成了“某种政治正确”

家庭承包制平均分配致使农地细碎化，经营成本高

1980初，农村家庭承包制实施后，农村土地一般根据人口平均分配的。农地平均分配的一

个后果就是农地细碎化。

据1986年农村发展研究中心对28000户农民的调查显示，平均4.5口之家的9.2亩土地平

均分成8.99块经营；1987年对同样的抽样户再调查显示，8.9亩土地分成了10.3块，平

均每块仅0.87亩。农地的分散零碎有利于降低风险、提高分配公平，但同时也会提高农业

经营成本。

此外，随着人的生老病死、户籍变迁等因素，人口随着时间变动，人口一变动，就需要重

新调整土地的分配。如此一来，地权不稳定了，农民也就不愿意对土地长期的投资，改良

土地。

可以说，农村实施家庭承包制后，农地细碎化与农户经营规模过小、土地频繁调整长期困

扰着农村。

山东平度试验“两田制”改革家庭承包制

1984年以后，家庭承包制改革后所带来的改革红利释放完毕、农业增长放慢，农村劳动力

向乡镇工业转移。

历史总是何其相似。农业集体化下，农民苦不堪言，安徽凤阳县小岗村村民冒死“分田到

户”，随后获得高层的肯定并随之推广，最后农村集体化瓦解，家庭承包责任制确立。到

了80年代中后期，农村家庭承包制弊端日渐显现，农业增长疲软，家庭承包制推到改革的

风口浪尖了。这一次制度的变革，主角也是农村基层。

改革家庭承包制的举措之一，就是试验“两田制”。

“两田制”最初起源于山东平度高戈庄。山东平度是一个耕地资源较为丰富的地区，可以

保证农民基本农地的情况下，把剩余的耕地做适当的集中，形成规模经营，并且由于当地

的非农就业机会多，农民的非农收入比重较高，农民对耕地的依赖程度并不高，这些都为

“两田制”的试验提供了一个基本的条件。

山东平度45%的农户希望多拿土地扩大经营规模

“两田制”最初的创设是为了更有效的利用高戈庄在人民公社时期购置的两台联合收割

机。当时在高戈庄，村集体拥有两台大型农业机械(联合收割机)，但由于农业机械的使用

要求土地不能过于零碎，而在家庭承包制下的均田制（按人口平均分配土地），土地零碎，

农业机械无用处之地，相当于报废了。

平度试验“两田制”还有另一动因，家庭承包制下的均田制导致劳动力与土地配置失调，

部分农民愿意想要更多土地来经营农业，而另外一些农民则不想继续经营土地，这客观上

要求土地不能完全平均分配的。而据1987年的一项调查显示，在山东平度，45%的农户希

望扩大经营规模，15%的农户希望转出土地，13%的农户少包地，2%的农户不要地。（魏景

瑞，邹书良：《平度市“两田制”改革试验及其初步效应》，中国农村经济，1992）

“两田制”集中土地形成规模经营，克服家庭承包制导致的土地零碎化

“两田制”的制度设计，正好克服了家庭承包制下的均分农地带来的缺陷。

“两田制”的一般做法是把耕地分为口粮田和责任田。口粮田按家庭人口平均分配，人人

有份，这部分耕地只负担农业税，其他收人归农民，注重的是公平。另一部分地是责任田，

这部分土地用来招标，能者经营，除了承担农业税外，还需缴纳承包费，承包费主要是负

责提留、乡统筹费。（编者按：所谓“提留”是指由村一级组织收取的公积金、公益金和

集体管理费；“统筹”是指由乡一级政府收取的计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建

设和民办教育方面的费用。）

“两田制”的实施，一是使农民吃饭用地有了保障，二是提高了土地经营质量。责任田，

特别是适当集中了土地后，促使农民对土地增加了长效投入，提高了地力，扭转了粗放耕

作、荒芜弃耕现象。而口粮田，由于长期稳定，耕作更加精细。

实施“两田制”之后，1987年至1991年村、户两级资产分别增长69.6.%和