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高标准农田建设资金多元化投入问题研究

作者：吕田宋保胜吕春蕾

来源：《郑州轻工业大学学报（社会科学版）》2022年第02期

摘要：高标准农田是确保国家粮食安全和加快农业现代化发展的物质基础，也是脱贫攻坚

成果巩固与乡村振兴战略有效衔接的重要保障。高标准农田建设需要大量的资金支持，通过对

河南省N县高标准农田建设资金供求状况和相关制度制定执行情况的调研，发现：项目规划

不科学、资金供应主体单一，致使高标准农田建设资金供求不均衡，出现资金缺口现象，影响

高标准农田建设的可持续进行。结合“多中心治理”理论，应协调政府、市场、第三方和农户等

各主体间利益与目标的匹配性，构建高标准农田建设资金多元化主体投入机制，促进建设资金

的供求均衡，有效推动高标准农田高质量建设。

粮食安全是整个国家安全体系中的重要一环。我国是世界上人口大国，解决好吃饭问题始

终是党和国家的头等大事。中华人民共和国成立以来，党和政府始终把粮食安全作为治国安邦

的主要任务，特别是中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把解决好“三农”问题作为

全党工作的重中之重，中共十九大提出“实施乡村振兴战略”，强调确保国家粮食安全，把中国

人的饭碗牢牢端在自己手中。粮食安全的基础在于耕地。2018年9月，中共中央国务院印发

的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出，在18亿亩耕地红线面临挑战的背景下，各

地区各部门要结合实际，立足我国国情、粮情，着眼于提升耕地质量，建设一批高标准农田，

“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”[1]。高标准农田建设是一项系统工程，涉及面较广，建设

内容较为宽泛，从建设到后期的修补、维护，持续时间较长，投资额度比较大，受益面较宽，

具有一定的非排他性和非竞争性，属于“准公共产品”范畴，其投资大多是由政府财政支付。由

于分税制的实施，中央与地方财权和事权不匹配，地方财政缺口较大，影响高标准农田建设的

投入。在此背景下，构建以政府财政投入为主体、社会资本参与的多元化投入机制，是有效解

决高标准农田建设资金投入不足问题的有效路径。

一、高标准农田建设资金投入多元化研究综述

目前，高标准农田建设资金投入多元化问题成为诸多学者研究的热点。孙小龙等[2-|4]通

过对部分地区高标准农田建设资金供应情况实地调研或实证研究后指出，充足的资金供应能够

促使各类资源有效利用，推动高标准农田高质量建设;孔祥智[5]提出，加大资金投入和实行相

关扶持政策，能扩大资金的外溢性，增强高标准农田建设能力，为实现粮食的高产、稳产奠定

坚实基础;曹博等[6-|8]认为，由于资金的供给机制不健全、资金供应主体单一、乡镇财政资金

短缺，以及配套资金不足等原因，高标准农田建设受到影响;宋丙涛等[9]结合高标准农田具有

的非竞争性和外部性特征，依据实地调研数据，实证检验了产权的稳定是影响社会其他投资主

体对高标准农田基本建设投资行为的重要因素;赵谦等[10-|13]提出要创新高标准农田建设投融

资模式，引导金融资源和社会资本流向高标准农田建设，以解决政府投入不足等问题;张正峰

等[14-|16]指出高标准农田建设需创新管理体制，转变政府单一支付模式，构建包括各级政

府、相关企业、农户和合作经济组织在内的多元化投资主体融合机制，推进高标准农田高质量

建设。

总体来说，诸多学者围绕高标准农田建设资金的供给进行了较为全面的研究，但进行表象

描述的较多，对高标准农田建设过程中资金供求不均衡的原因进行剖析的较少，制约因素分析

得不全面，利用多中心治理理论对高标准农田建设投资多元化的路径研究缺乏系统和深入的实

证研究。鉴于此，本文拟结合已有文献，运用多中心治理理论，以河南省N县高标准农田建

设资金供求情况为例，分析探讨我国高标准农田建设资金有效供应的制约因素，构建投资主体

多元化机制，探寻高标准农田建设资金供需双方有效衔接路径，以有力推动高标准农田建设，

促进乡村振兴战略有效实施。

二、高标准农田建设资金供求状况审视

为了解高标准农田建设资金的筹措与投入使用情况，本课题组以高标准农田建设比较典型

的N县为例进行实地田野调查。该县地处黄淮海平原，境内海拔为42～50m，地势平坦，属

暖温带大陆季风性半干旱气候区，全年冷暖适中，无霜期长，光照充足，适合农作物生长，是

国家重要的商品粮生产基地。N县耕地面积65.4万亩，有效灌溉面积49.01万亩，中低产田面

积28.1万亩，易受旱灾面积11.2万亩。近年来，为确保国家粮食安全，N县规划建设高标准

农田32.56万亩，已完成2