贫困地区建立新型农村合作医疗制度守则的创新性探索(1).docVIP

贫困地区建立新型农村合作医疗制度的创新性探索

——基于安徽省霍山县中荷扶贫工程的经验和启示

余茂辉

〔皖西学院中国贫困问题与扶贫开发研究所安徽六安237012〕

内容提要:农村医疗保障制度不仅关系到保护农民健康，而且与农村的贫困有着密切的关系。解决贫困地区农村贫困人口看不起病，因病致贫、因病返贫的关键在于农村合作医疗制度的创新。安徽省霍山县中荷扶贫工程在进行卫生扶贫的实践中,通过支持开展社区卫生效劳，建立农村合作医疗保险制度，同时培训农村医生，修建村卫生所，增添医疗设备，以改善农村医疗条件，并对筹资标准、管理体系、监督机制等方面都进行了可贵的探索,收到了明显的成效。其做法和经验为贫困地区乃至全国其他地区建立新型农村合作医疗制度提供了有益的借鉴和启示。

关键词:农村合作医疗；医疗保障制度；管理体系；监督机制

从新中国成立到1979年，我国政府为化解农民疾病风险、满足农民对医疗保障的需求而作出的制度安排是合作医疗制度。这项我国政府付出巨大力量建立的解决农村卫生问题的富有“中国特色”的制度安排，被世界银行的专家称为“卫生革命”，广阔农民的根本医疗保障得到了较好的解决。但合作医疗制度建立在农民集体经济制度的根底之上，随着农村家庭联产承包责任制取代人民公社，集体经济解体，农村合作医疗失去了依托，曾经轰轰烈烈的农村合作医疗制度在大多数农村地区迅速崩溃，到1985年，农村合作医疗覆盖率陡降至5%。90年代虽有所恢复，但到1997年底，合作医疗的覆盖率也仅占全国行政村的17%，农村居民参加合作医疗的比例仅为9.6%。如此之低的合作医疗的覆盖率使得我国90%的农村村民被排除在社会医疗保障制度之外，根本靠自费医疗，农村贫困人口看不起病，因病致贫、因病返贫的现象在逐渐增加，并成为困扰农民生活的一大问题。

农村医疗卫生关系到保护农民健康和农村开展的大局，中央指示“要高度重视并做好贫困地区和少数民族地区的卫生工作。各级政府要把卫生扶贫纳入当地扶贫方案。”温家宝总理在全国人大十届二次会议上提出，要大力开展卫生事业，不断改善农村医疗卫生条件，做好新型农村合作医疗制度试点工作。作为国家扶贫开发重点县的霍山县，中荷扶贫工程积极开展农村社区卫生效劳工程，从1998年到2003年将10%的扶贫工程资金用于建立合作医疗制度〔以下简称CMS〕，同时培训农村医生，修建村卫生所，增添医疗设备，以改善农村医疗条件。他们所作的探索取得了很好的成效，其做法和经验为全国做好新型农村合作医疗制度改革提供了有益的借鉴和参考。

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作者简介：余茂辉，〔1964—〕，男，皖西学院中国贫困问题与扶贫开发研究所副教授。研究领域：卫生经济学。

本文是作者2003年6月～11月在安徽省霍山县调研的根底上完成的。在写作这篇文章的过程中，作者得到了中荷扶贫工程办、六安市扶贫办的大力帮助，谨此一并表示感谢。

一、农民看病难难在何处？

医疗卫生和贫困现象之间有着密切的联系，因病而贫、贫病交加的现象在广阔农村相当普遍，成了我国农民绕不开的怪圈。1998年4月，由上海医科大学的研究人员组成的调研组应中荷扶贫工程办的邀请对安徽省霍山县西部9个贫困乡镇的卫生问题和医疗体系进行了调研。通过调研发现，在医疗卫生方面存在的主要问题有：

1、农户的医疗费太高。医疗费用太高，是制约贫困农户获得医疗效劳的主要因素。卫生调研找出的主要问题是农民的医疗效劳需求大大高于现有医疗设施的实际利用率，在因病需要住院方面尤其如此：因病需要住院者实际只有35%能够住院治疗，主要原因是这种治疗费很高。多数人付不起药钱〔看病不要钱〕。许多病人甚至连村卫生站都不去。患慢性病的人很常见。而且，调查还发现，药品费用平均很高，局部原因是现在卫生工作者，包括医生在内，收入很大一局部靠出售药品，因而造成所开药品比实际需要的更多、更贵。由于医疗设施利用率低下，卫生工作者把局部收入摊在人数较少的病人头上，使得这一状况更加恶化。从村民的角度来看，关键问题是医疗费用。调查还显示越是贫困家庭医疗费用越高，这是由于他们总是尽可能地拖延治疗造成的。很明显，医疗费用高限制了最贫困人口获得治疗的时机，等到不得不进行治疗时，常常导致他们更加贫困。建立大一些的医院并不能解决问题，只要该地区的人付不起医疗费，仅仅把医疗卫生设备搞好并加强培训也不能解决问题。

2、根底设施质量差，缺乏医疗设备。

目前，村级卫生室是医疗效劳的主要提供者。虽然工程所在区域9个乡镇都有医院，由于缺乏资金，许多医院的房屋破旧，医疗设施落后，设备极差。地势越高，婴儿的死亡率就越高，局部原因是因为到乡医院要走很长的一段山路，只能靠步行，无法及时救治。由于缺少根本设备、医药和供给，村卫生站所提供的医疗效劳非常有限。根据调研结果，事实上该县村医疗份额大于全国