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中国农业对外直接投资的政策演进与策略选

择

作者：仇焕广雷馨圆冷淦潇

来源：《改革》2023年第09期

摘要：农业对外直接投资是全方位夯实粮食安全根基的重要路径。在梳理中国农业对外

直接投资发展与政策演进历程的基础上，利用对外投资数据分析当前中国农业对外直接投资的

投资流量、投资产业、投资环节、投资主体、投资区域、投资人才等方面的特征及困境，并对

各特征及困境背后的成因进行深入剖析。研究发现：受资产回报率低、人民币贬值、企业核心

竞争力不强、全球海外投资监管力度加强等因素影响，近期中国农业对外直接投资流量有所下

降；“走出去”企业的比较优势及技术优势导致对外投资产业向种植业集中；产业链后端的高门

槛导致对外投资集中于生产环节；投资主体实力弱、融资难导致投资规模较小，而国有企业的

基础强、政策优使其投资规模较大；国家间地缘政治关系导致投资区域集中于亚欧地区；高

校、企业和政府三方人才培养交流机制不完善导致复合型人才紧缺。未来国家应重视推动农业

对外直接投资总量的增长，优化投资布局，形成更高水平的农业对外直接投资格局和粮食安全

保障体系。

关键词：农业“走出去”；农业对外直接投资；粮食安全

中图分类号：F325文献标识码：A文章编号：1003-7543（2023）09-0085-14

农业对外直接投资是夯实粮食安全根基、加快建设农业强国的重要路径。随着国内资源环

境压力加大、居民需求逐渐增加，粮食供求矛盾日益突出。加之国际环境日益复杂、极端天气

频发等不稳定因素，新时代保障粮食安全的重要性日益彰显［1］。党的二十大报告再次強调

要“全方位夯实粮食安全根基”。在进口依赖性增强，但又面临较大政治风险的背景下，积极探

索直接或间接满足中国粮食需求的新途径，成为新时代实现国家粮食安全的必然选择。中国农

业“走出去”方兴未艾，中国农业对外直接投资是农业“走出去”的重要组成部分。利用境内资金

配置境外的资源，充分利用“两个市场、两种资源”，是保障粮食安全的重要手段。目前新冠疫

情影响减小，农业对外直接投资面临新的机遇，是探讨如何促进农业对外直接投资更好发展的

重要时机。

1978年以来，中国政府在投资管理、投资产业、投资环节、投资主体、投资人才等方面

出台了一系列政策，促进农业对外直接投资布局不断优化。投资管理方面，2004年对外投资

项目从审批制转为核准制，2014年确立了“备案为主、核准为辅”的管理模式，对外投资管理体

制不断优化。投资产业方面，2004年、2006年发布的境外投资产业指导政策总结了各东道国

具有投资价值的农林牧渔业产业；2016年国务院印发的《全国农业现代化规划（2016—2020

年）》将农机装备产业、农资产业、农产品仓储物流业、科技合作列入农业对外合作重点领

域。投资环节方面，2010年中央“一号文件”提出“加强国际农业科技和农业资源开发合作”，近

年来强调提高关键物流节点掌控能力，增强供应链韧性［2］。投资主体方面，鼓励有条件的

各类所有制企业“走出去”，逐步拓展民营企业“走出去”发展空间。投资人才方面，建设农业对

外合作科技支撑与人才培训基地，实施“扬帆出海”培训工程，强化农业对外合作人才培养。总

的来说，国家通过优化投资管理体制、鼓励扩大对外投资的产业领域、引导投资环节向后端延

伸、支持民营企业“走出去”、培养对外投资人才等措施，优化了农业对外直接投资布局。

与此同时，农业对外直接投资近期呈现下降趋势、投资产业主要集中于种植业、投资环节

以生产环节为主、投资规模小、投资区域集中、对外复合型投资人才不足等特征，引发了我们

的思考。具体而言，国家大力支持农业“走出去”，但为什么近年来投资流量呈下降趋势？种植

业的比较收益低，但为什么企业仍主要投资于种植业？国家一直鼓励企业投资产业链后端，但

为什么90%的投资流量仍集中于生产环节？为什么民营企业的平均项目规模仍只有国有企业的

十分之一？为什么对外投资人才仍大量短缺？这些看似矛盾的现象背后的原因是什么？从企业

的视角回答这些问题，更有助于了解农业对外直接投资的制约因素，从根本上剖析背后的影响

机制，促进农业对外直接投资。

一、中国农业对外直接投资的政策演进与发展历程

改革开放以来，党和政府对农业对外直接投资的重视程度不断提升，依据不同时期的国情

农情制定了相应的农业对外直接投资政策，并对投资主体、投资区域、投资产业、投资环节等

具体支持政策作了重要部署。总体来看，中国农业对外直接投资政策演进可分为三个阶段（见

表1）