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浅谈土地领域渎职犯罪中的“重大损失”

土地是最大的国有资产，是不可再生的资源。随着改革开放的推进和经济快速发展，经营性土地的出让和使用可以创造巨额的财富，而其中收取土地出让金和各种税费也是政府十分重要的财政收入之一；但是目前涉土领域渎职犯罪却越来越严重，最为直接的后果就是国家的财政收入大量损失。由于目前我国相关法律制度还不健全，对土地领域渎职犯罪中的“重大损失”的计算、累计等问题还有争议.因此，加强对土地领域渎职犯罪中的“重大损失”的研究，对于严肃查处、准确打击土地领域渎职犯罪，维护国家机关的形象和声誉，保障国家法律法规的贯彻实施，实现依法治国方略，具有十分重要的意义。

我国关于土地领域渎职犯罪中的“重大损失”的立法现状

我国有关涉土方面的法律、法规和政策复杂繁多。但是关于土地领域的渎职犯罪的规定还不明确，甚至出现了法律空白。

我国现行刑法第397条第一款规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”2003年11月13日最高人民法院印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（以下简称“最高法院《纪要》”）。最高法院《纪要》规定：“根据刑法规定，玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪是以致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失为构成要件的。其中，公共财产的重大损失，通常是指渎职行为已造成的重大经济损失。”立法规定表明，就渎职犯罪的基本状态而言，“重大损失”是其犯罪成立的必备要件。但由于“重大损失”本身具有的变性，而且没有统一的计算标准，所以处罚起来就可硬可软，灵活变通，很难有效的打击犯罪。

根据《刑法》的规定，涉及土地的渎职犯罪有滥用职权罪，玩忽职守罪，非法批准征用、占用土地罪，非法低价出让国有土地使用权罪、环境监管失职罪等罪名。其中非法批准征用、占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪、环境监管失职罪关于损失计算的规定中，都涉及了土地的亩数。而实践中，大量造成土地资源流失、毁损的渎职犯罪往往构成玩忽职守罪或滥用职权罪。但是，由于最高人民检察院于2006年7月26日公布实施的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪立案标准的规定》（以下简称新《立案标准》）中，玩忽职守和滥用职权犯罪的重大损失是以列举+概括式的规定作出了界定,但对于经济损失计算的规定依然十分抽象，目前也没有相关司法解释出台，致使在土地渎职犯罪的损失认定上出现较大争议。

二、实践中关于土地领域渎职犯罪中的“重大损失”的相关问题

近年来，治理整顿土地市场秩序是国家宏观调控的重点，也是人民群众反映最强烈的问题之一，全国各级检察机关查处土地领域渎职犯罪的力度在不断地加大，但在实践中，却遇到了一些问题，除了线索难、取证难、阻力大等老问题外，在立法方面也存在一些困惑。

1、关于“重大损失”中关于经济损失的计算问题。

土地领域渎职犯罪问题的产生和蔓延，不仅造成了国有资产的大量流失，在人民群众中影响极坏，更为严重的是践踏了公平、公正、公开的市场经济原则，破坏了正在建立的社会主义市场经济秩序，如不有效地解决，任其蔓延发展下去，将会使我们的改革遭受巨大损失，付出沉重的代价。

1、进一步明确“重大损失”中经济损失的计算标准。可以在《立案标准》中的滥用职权和玩忽职守中加入造成损失的土地亩数，如造成基本农田10亩以上、基本农田以外的耕地30亩以上、其他土地50亩以上被损坏或植被遭到严重破坏。因为单纯的以经济损失数额认定，即将土地折算成经济价值，如果是偏远山区的土地可能就没有那么值钱了，而造成了大片土地被毁，只因没有达到《立案标准》的经济数额而逍遥法外，将有失公平。所以可以添加造成损失的土地亩数，当发生土地领域的渎职犯罪时，既可以参用经济损失数额认定，也可以参用土地亩数来认定。只要发生其中之一，就可以追究当事人的责任。

2、《刑法》应明确规定渎职犯罪造成的后果可以累计，至少对滥用职权这中故意犯罪所造成的损失应该累计。可以规定:“对多次渎职未经处理的，按照累计渎职数额处罚。”滥用职权罪或者玩忽职守罪与贪污罪相比较，它们同属于职务犯罪。但渎职类犯罪的主体限定在国家机关工作人员，特别是滥用职权或者玩忽职守的主体是行使国家权力的公务人员，行为人一般都具有较高的职务和较大的权力。这些人的滥用职权或者玩忽职守行为给社会带来的危害后果某种程度上要比贪污贿赂更为严重，如果对滥用职权或者玩忽职守行为所造成的损失数额不累计计算，就会使一些公务人员，特别是基层公务人员的滥用职权或者玩忽职守行为不能受到法律追究，而且还可能导致大量的行为人钻法律的空子。

3、可由各省、自治区、直辖市可根据本地区的经济发展状况确实本地区执行的渎职犯罪中的经济损失数额。如《立案标准》中可以规定：“玩