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“搁置争议共同开发”原则的困境与出路

20世纪70年代末，中国提出了“搁置争议、共同开发”

原则，试图以此来解决中国与周边邻国间的领土和海洋权益

争端。然而，30多年过去了，迄今仍然鲜有成功运用“搁置

争议、共同开发”原则的案例。因此，深入剖析“搁置争议、

共同开发”原则陷入困境的原因，探讨该原则的未来出路，

无疑具有重要的现实意义。

一、“搁置争议、共同开发”原则的困境

从国际法角度来看，“搁置争议、共同开发”原则是和

平解决国际争端原则的具体化，具有重要的理论价值和现实

意义。然而近些年来，“搁置争议、共同开发”原则无论在

理论上还是在实践方面，都陷入了颇为尴尬的境地。

(一)理论困局

1.对“搁置争议、共同开发”原则有不同的理解。作为

一个较新的概念，无论是学术界还是各国政府，对“共同开

发”的定义都还没有达成一致的观点。例如，加拿大学者汤

森高尔特(IanTownsend－Gault)和斯托蒙特(William

G.Stor－mont)认为，“近海石油的共同开发安排是共同开

发的一种形式。在这类安排中，两个或两个以上国家决定共

享他们的主权权利，为合作开发近海特定区域的石油和天然

气并分享由此获得的收益达成正式协议”。德国教授拉戈尼

(Lagoni)主张，共同开发是建立在协议的基础上，对一块有

争议海域的非生物资源进行开发为目的的国家间经济合作

方式。日本学者三好正弘(MasahiroMiyoshi)强调，“共同

开发是临时性质的政府间安排，是一种以功利为目的共同勘

探或开发的设计”。中国学者高之国博士指出，“共同开发

是指两个或两个以上的国家达成政府间的协议，其目的是为

开发和分配尚未划界的领土争议重叠区的潜在自然资源，而

共同行使在此区域内的主权和管辖权”。与此同时，各国政

府对“搁置争议、共同开发”原则的理解迥异，各自随意解

读的空间较大。例如，越南认为共同开发的关键是各方同意

在南海哪一个区块进行开发；菲律宾和马来西亚等国则试图

以“南极模式”来代替共同开发，以维护其在南沙的既得利

益，从而使中国放弃对南沙群岛的主权。正如印尼外交部无

任所大使贾拉尔所指出的，有关国家有一种强烈的倾向，即

共同开发不能在自己主张的海域，只能在别人声称的海区，

或在他的声称区之外。

2.“搁置争议、共同开发”只是划界前的一种临时性安

排。按照《联合国海洋法公约》第74条和第83条的规定，

在达成划界协议前，“有关各国应基于谅解和合作的精神，

尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不

危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨碍最后界限的

划定”。此外，国际法院在1969年北海大陆架案的判决中

也确认，大陆架划界可通过协议解决，或达不成协议时通过

公平划分重叠区域，或通过共同开发的协议解决。可见，无

论是国际条约还是国际司法实践，都把“共同开发”看做是

相关海域划界前的一种临时性安排。换言之，“搁置争议、

共同开发”原则不可能从根本上解决领土和海洋权益争端，

而只是把有关争端无限期延长，甚至有可能为共同开发后的

利益纷争留下隐患。因此，周边国家虽然有可能对“搁置争

议、共同开发”原则表示赞成，但在实践中又心存疑虑，担

心在未来有关领土和海洋权益争端的谈判中处于被动地位。

(二)现实挑战

近些年来，“搁置争议、共同开发”原则还面临严峻的

现实挑战。

1.东海。早在1974年1月，日、韩两国政府就签订了

《关于共同开发邻近两国南部大陆架协定》，在东海北部设

立了面积为8.4万平方公里的共同开发区，严重侵犯了中国

的主权，中国政府对此表示了强烈反对和抗议。近年来，中；

日两国在东海共同开发区的设立和具体开发方式上分歧巨

大。中方建议，在东海北部的大陆架争议区域和钓鱼岛周边

海域建立共同开发区；日本则提议，在其所称东海“中间线”

包括该线西侧的“春晓”、“天外天”、“断桥”和“龙井”

四个油气田在内的“广泛区域”进行共同开发。同时，日本

以所谓“钓鱼岛是日本领土”为理由，不接受中方共同开发

钓鱼岛周围海域的设想。2008年6月，中日双方虽然达成了

《东海问题原则共识》，但对该共识有着截然不同的理解。

例如，2010年1月，日本外相就中方有迹象重新开始在“春

晓”油田进行生产表示了强烈的不满，认为中方违反了两国

首脑达成的共同开发的协议，并声称如果中国不遵守联合开

发东海油气田的双边协定，日本将采取“某些”行动。