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推进我国新一轮税制改革的约束条件与策略选择

摘要：在1994年税制改革基础上形成的现行税制，有效地保障了财政收入的实现，强化了税收的宏观调控功能和促进了经济的持续发展。但随着市场经济的发展和经济体制改革的推进，现行税制同市场经济发展的不适应性逐步凸现出来，加快新一轮税制改革势在必行。由于我国现行税制改革中存在着制约因素，影响着新一轮税制改革的效果。因此，如何消除制约因素，成为加快我国新一轮税制改革中亟待解决的重要问题。

关键词：税制改革制约因素财政体制

税制改革不仅仅是对现行税制不断变革、不断完善的过程，更是通过税制设计和税制结构的边际改变来增进福利的过程[1]。然而，税制改革作为一项复杂的系统工程，既面临同现实社会、经济发展的适应问题，也关系到社会各种利益关系的重新调整问题，更是涉及到改革的持续性问题，因此，税制改革尤其是成功的税制改革，在诸多因素的影响下，可能会面临许多困难和问题。伯德和奥尔德曼[2]就曾经说过：“改革税制的最好方法是……是这样一种方法，即考虑到课税理论、经验证据、政治和管理上的可行性，并且结合本地情况，合理评价当前的宏观经济和国际状况，产生一组可行的且足以经得起时间考验的建议。”显而易见，由于税制改革所依赖的诸多因素或条件严格制约着税制改革的效果，导致了税制改革极具复杂性。目前，我国新一轮税制改革虽取得了重大进展，但正是由于一些约束条件的存

在，影响着新一轮税制改革的效果。因此，如何消除这些约束条件，保证新一轮税制改革的稳步推进和成功实施，就成为我们亟待研究和探索的问题。

一、推进新一轮税制改革的必要性与新一轮税制改革的进展问题（一）推进新一轮税制改革的必要性

我国1994年的税制改革，按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的指导思想，建立了以增值税为核心的流转税制，统一并规范了各类所得税，初步建立了符合市场经济发展要求的税制框架。这次税制改革体现了市场机制对资源配置起基础作用的要求，强化了税收作为经济杠杆所具有的宏观调控功能，促进了国民经济的持续、快速、健康发展。但是，随着市场经济的发展和经济体制改革的进一步深入，我国经济出现了诸如产业结构调整、提高自主创新能力、开拓高新技术产业、保护环境和资源等深层次的问题，这些问题的解决需要税收制度的有力配合。然而现行税制滞后于市场经济的发展，越来越凸现出诸多不适应性。

在市场经济条件下，现行税制的不适应性主要表现在：

1、从税种设计看，增值税与营业税的并存影响了增值税抵扣链条的完整性，生产型增值税并未彻底消除重复征税的弊端；消费税的征收范围过小，调节力度不足；采用分项计征模式的个人所得税的税率和费用扣除方法不尽合理。

2、从税负的公平性看，不同所有制企业和不同地区之间的税收政策存在着体制性的差异，尤其是内外资企业所得税制不统一，不利于不

同市场主体间的公平竞争，影响了市场经济运行的效率。

3、从税制结构看，由于现行税制中流转税占税收收入比重过大，造成原先确定的流转税与所得税“双主体”的税制模式名不符实，不利于充分发挥直接税的宏观调控作用。

4、从税收的效率原则来看，现行税制的宏观调控能力不强，不利于促进高新技术企业和中小企业的发展。

5、从地方税体系上看，地方税体系建设滞后，缺少主体税种，不利于地方政府强化支出责任和履行职能的需要。

因此，现行税制必须进行适应性的调整改革，建立起更加公平、科学、法制化的税制体系。为保证税制的稳定性，新一轮税制改革的重点主要应着眼于现行税制与市场经济的不适应之处，引导现行税制体系较好地适应社会经济形势的发展变化，而不需要对现行税制进行整体的、大规模的改革。

（二）新一轮税制改革的进展问题

依据“简税制、宽税基、低税率、严征管”的指导原则和实行有利于经济增长方式转变、科技进步和能源资源节约的税收制度的要求，新一轮税制改革应分步实施和稳步推进。

新一轮税制改革的重点是：改革增值税制度，将生产型增值税改为消费型增值税，扩大增值税的征税范围，取消增值税各环节的减免税，减少征管的漏洞，尽可能地保证增值税链条的完整性；对消费税征收范围进行有增有减的结构性调整（将普通消费品逐步从税目中剔除，将一些高档的消费品纳入消费税征税范围），并且将消费税改在零售

环节征收，并由价内税改为价外税；统一内外资企业所得税制度，合理界定税前扣除项目的范围和标准，税收优惠政策逐步实现从过去区域性优惠为主转向产业优惠为主，严格控制减免措施；建立分类与综合征收相结合的个人所得税制模式，规范税前各种费用扣除和免税项目，扩大征税范围，简化税率档次；深化农村税费改革，