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国有森林管护开发承包所涉及法律问题的探讨

摘要：1997年，吉林延边林业集团下属的11个国有重点森工企

业，率先开展了声势浩大的森林管护开发承包经营，即将国有森林

中可开发利用的林副特产资源承包给林业职工，由其在管护森林的

同时，开发利用林副特产资源。主要承包项目有红松果采集、林蛙

养殖、松茸采集等。之后，吉林森工集团下属各森工企业以及各县

市林业局也都对所辖林区的林副特产资源采取了这种承包经营形

式。目前这种承包方式在林区起到了极大的作用，产生了较为明显

的经济、生态和社会效益。但从实践上看，这种承包在管理上仍然

存在一些法律问题，亟待解决和规范。

关键词：国有森林；法律依据；法定程序；合同效力

中图分类号：f0文献标识码：a文章编号：

1674—0432（2012）—08—0177—1

1承包的法律依据

到目前为止，我国有《森林法》《森林法实施条例》《野生动植

物保护条例》等法律法规虽然对森林管护开发承包没有明确规定。

但是《森林法实施条例》中规定：“森林资源，包括森林、林木、

林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”

“依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权受法律保护，任

何单位和个人不得侵犯。”

森林经营单位对依法取得所有权的森林资源，享有占有、使用、

收益和处分的权利，并有管理、保护、合理开发利用的义务。所以

这种承包方式虽然没有明确、直接的法律规定，但是森林经营单位

为安置富余职工利用森林野生动植物资源开展养殖业、采集业，是

符合国家法律和政策规定的。2001年，吉林省林业厅《关于在全省

红松种子采集中推广承包管护责任制意见的通知》，进一步明确红

松果的采集要采取公开的承包管护方式来进行。

2发包的法定程序

森林管护开发承包不同于土地承包和林地承包，其承包不是耕

地、林地或林地上树木，而是森林资源采集和养殖的经营权，而且

还有对森林的管护义务。一般来讲，这个采集和养殖的经营权还能

给承包户带来相应的经济收入。因此，虽然发包的程序在法律法规

上没有明确规定，但是由于三个方面的原因，要求发包的林业企业

必须采取公开的类似招投标的发包程序。

其一森林资源的采集养殖等经营权属于国有资产的一种，公开

的竞价承包可以避免暗箱操作和国有资产流失。

其二森林资源的采集、养殖等经营权属于不可直接定价的资产，

确定承包价格的难度大，公开竞价承包可以使发承包双方在竞争中

确定承包价款。

其三森林资源的采集、养殖等经营权可以为承包者带来直接经

济效益，想承包的人很多，公开的竞价承包可以确保公平。

3承包的合同效力

森林管护开发承包是以承包合同维系发承包双方的权利与义务

的，所以承包合同十分重要，不仅可以规范承包经营行为，还能维

护发承包双方的合法权益。现在承包合同普遍存在以下几个问题：

一是合同签订的主体不合法。森林资源管护开发的承包合同的

发包方必须要有森林资源的所有权，否则该合同就是一个无效合

同。在实务中，林业局拥有资源所有权，而下属的林场则没有。所

以有的林场越权，代替了林业局与承包户签订了承包合同，这就是

无效合同。

二是合同签订程序不合法。虽然没有明确规定，森林资源管护

开发承包的发包必须采取公开公平公正的竞价承包。在实际操作

中，有的发包方业务人员搞暗箱操作，不公开竞价承包，私自签定

承包合同。如果该企业所有职工认可该承包合同，则合同有效；反

之有职工到林业局去找、去闹，则合同最后往往被认定无效。

三是格式合同条款不合法。合同本应是双方共同协商签订的，

但有的林业企业为了使自己的意志得到施行，自行制定合同内容，

并直接与承包方签订，导致双方权利与义务严重失衡，一旦发生纠

纷往往会被司法部门认定为无效合同或无效条款。

四是合同内容有瑕疵。由于水平有限，不少企业的承包合同存

在这样那样的瑕疵：有的合同条款过于简单，权利义务界定不明。

有的合同标的不明，只是在合同中表明某某山头，承包四至界线未

确定，承包面积不准。有的承包合同没有约定违约责任，承包人存

在破坏性经营行为无法得到制裁。

4承包的法律建议

在当前没有明确的法律规定的前提下，为进一步规范森林管护

开发承包，避免发生其他法律纠纷，建议：

一是明确承包的法律依据。吉林省委、省政府包括国家林业局

都对管护开发承包虽然给予了充分肯定