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大型水电项目开发建设中的社会风险分析

及管控建议

沈爱华2015年12月9日

社会风险是一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可

能性，更直接地说，社会风险意味着爆发社会危机的可能性。一旦

这种可能性变成了现实性，社会风险就转变成为社会危机，对社会

稳定和社会秩序都会造成灾难性的影响。当前中国社会风险的累积

对社会稳定和社会秩序构成了潜在的、相当大的威胁，从而也对构

建社会主义和谐社会形成了严峻的挑战。

早在上世纪90年代，在水利水电工程的开发中，我国政府就

充分总结了以往水电工程建设征地移民工作的经验教训，在借鉴其

他国家和国际组织做法基础上，制定了《大中型水利水电工程建设

征地补偿和移民安置条例》（1991年国务院令第74号），规定“水

利水电工程建设征地补偿和移民安置应当实行下列原则：（一）正

确处理国家、集体、个人之间的关系，移民区和移民安置区应当服

从国家整体利益安排；（二）移民安置与库区建设、资源开发、水

土保持、经济发展相结合，逐步使移民生活达到或者超过原有水平；

（三）移民安置应当因地制宜、全面规划、合理利用库区资源，就

地后靠安置；没有后靠安置条件的，可以采取开发荒地滩涂、调剂

土地、外迁等形式安置，但应当遵守国家法律、法规的有关规定。”

在此基础上，制定了《长江三峡工程建设移民条例》（1993年国务

院令第126号），规定“国家在三峡工程建设中实行开发性移民

方针，由有关人民政府组织领导移民安置工作，统筹使用移民经费，

合理开发资源，以农业为基础、农工商相结合，通过多渠道、多产

业、多形式、多方法妥善安置移民，使移民的生活水平达到或者超

过原有水平，并为三峡库区长远的经济发展和移民生活水平的提高

创造条件。”

对照世行移民政策的三个目标或者说三项基本原则：（1）尽可

能采取可行的项目开发方案以减少工程移民；（2）若移民不可避

免，移民活动应作为整个项目的可持续方案来进行规划和实施，向

移民进行补偿使之分享项目收益，与移民协商使之参与安置方案的

规划和实施；（3）帮助移民发展使之至少恢复到移民前或项目开发

前的较高水平。此外，世行规定了移民工作的规划、实施、过程检

查、监测评估等工作程序。可见，我国的水电工程移民政策与世行

的移民政策在原则上是基本一致的。

这些政策的实施，在一定时期内有效化解了我国水利水电建设

中移民问题所引发的社会风险，但随着工程实践的规模扩大，也出

现了很多新的情况。如流域移民规划统筹不够、政府移民组织力量

不足等，为此国家要求在编制河流水电开发规划的同时，必须同步

编制流域移民规划、流域环评报告等；在水利水电开发比较集中的

省区成立了各级移民局；并持续对移民条例进行修订。

2004年10月，我国承办了联合国水电与可持续发展会议，会

议发表了《水电与可持续发展北京宣言》。宣言“呼吁政府建

立一套程序，强调在进行水电开发的规划时，需要从流域整体出发，

考虑能源生产的各种方案，并且在制定规划时要特别重视环境和社

会因素以及经济和财政条件。”

由以上这些情况可以看出，党和政府高度重视水电工程建设所

引发的社会风险问题，在制定政策时充分汲取了以往的经验教训，

借鉴了其他国家和国际组织的一些有益做法。可以说，我国在水电

移民政策方面的理念和思路基本上实现了与国际的接轨，还创造性

地提出了开发性移民政策。2012年7月，中央和国务院在落实政府

工作报告时印发了《中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全重大

决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》

（中办发［2012）2号），进一步明确要求重大固定资产投资项目

必须进行社会稳定风险分析。2013年，国家发展改革委印发《重大

固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编

制大纲（试行）的通知》（发改办投资【2013】428号），规定了重

大投资项目社会风险分析的程序和主要内容。

当前，我国水电开发正向水电富集的青藏高原推进，并作为我

国的优势产业，也越来越多地参与国际市场竞争。在新的形势下，

我们有必要进一步研究和探讨大型水电工程开发的社会风险问题。

一、西方对社会风险的研究与管控实践

西方对社会风险的研究较早，形成了以贝克和吉登