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纪检监察案例分析

如何适用国家工作人员的认定标准

基本案情

案例1.某镇副镇长兼村党支部书记，利用管理村集体资产的职

务便利，侵吞村集体资产100万元。

案例2.某街道办事处主任兼某居委会党委书记，利用管理集体

资产的职务便利，收受他人所送的财物计5万元。

案例3.某村委会主任在任职期间，累计收受他人所送的财物计

15万元。其中，在协助镇政府从事行政管理工作过程中收受10

万元；在从事村集体事务管理过程中收受5万元。

案例4.某村会计在受县民政部门委托经手发放救济款的过程

中，截留克扣4000元。

分析意见

在现阶段纪检监察机关办案实践中，常常会遇到国家工作人员

认定标准适用的困惑，同样一个行为人所实施的行为，是贪污、

受贿，还是职务侵占、非国家工作人员受贿，往往引起案件定性

过程中的争议。纪检监察机关在讨论案件定性的过程中，上述四

个案件均有激烈的争议。其焦点集中在对国家工作人员认定标准

的适用上，或者说是对刑法意义上的国家工作人员的把握上。

概括起来，基本有三种情况：

1

一是唯身份论者，简单地将具体违纪行为的构成要件进行模板

式比对，通常容易发生认识上偏差。他们依赖于惯性思维，机械

地从行为人简历或任职文件中找到行为人是否构成国家工作人员

的依据后，就断然认定其行为的性质。比如将案例1定性为贪污；

将案例2定性为受贿；将案例3的15万元都定性为非国家工作

人员受贿；将案例4定性为非法占有。持有这种主张的是以身份

来论证公务，认为具有国家工作人员身份的人所从事的就是公务，

反之则不是从事公务。同样的行为要看谁来实施才能判定是不是

从事公务。

二是广义公务论者，持有这种主张者，把刑法意义上的“从事

公务”的外延作扩大的理解，将管理国家公共事务和管理村委会、

居委会集体事务的情形混为一谈，不加区分，认为即便是管理集

体事务也应当视为从事公务，判断案件性质的眼光只盯在行为人

是否从事公务上。于是，就将案例3中行为人协助镇政府从事行

政管理的情形放大，将管理村集体事务等同于“公务”，主张通

统以受贿定性，忽视了行为人在从事村集体事务管理过程中收受

5万元，应定性为非国家工作人员受贿的情况。

三是双重标准论者，持有这种主张者提出刑法意义上的国家工

作人员，应当采用“看身份，不唯身份，重在考量是否从事公务”

的双重标准。因此，案例1中行为人虽然是国家工作人员，但是

其利用的却是村党支部书记管理村集体事务的权力，侵吞的是村

集体资产，应当以职务侵占定性(本案经二审法院审理，撤销一审

2

法院以贪污罪判处无期徒刑的判决，以职务侵占罪判处有期徒刑

十四年)。同理，案例2中行为人的行为应当以非国家工作人员受

贿定性。案例3中行为人在协助镇政府从事行政管理工作过程中

收受10万元，应当以受贿定性；在从事村集体事务管理过程中

收受5万元，应当以非国家工作人员受贿定性。案例4中的村会

计虽然是农民身份，但其符合受县民政部门委托经手管理国有财

产的人员，从这一点上看是从事公务，救济款在没有发放到救济

户手里之前仍然是公款，其行为应定性为贪污。

笔者同意第三种观点，即以刑法意义上的国家工作人员作为国

家工作人员认定的标准，在认定案件性质的具体实务中，适用“看

身份，不唯身份，重在考量是否从事公务”的双重标准。

首先，行为人的身份是案件定性的基础因素。无论是刑法、立

法解释、司法解释，还是党纪政纪规定，无一例外地将某一具体

行为对应的主体条件作出规定。而其设计者都将特定身份的人利

用特定的手段侵害特定的社会关系作为统一体加以规范。以贪污

为例，国家工作人员利用职务上的便利侵害公共财产的所有权。

行为人的身份应当是国家工作人员或者以国家工作人员论的人

员。因此，一个案件的定性，要先确认行为人的身份是否符合某

一具体行为对应的主体条件。

其次，身份不是案件定性的唯一标准。上述四个案例足以说明

这一点。标准的国家工作人员侵吞财产构成的不是贪污而是职务

侵占；地道的农民截留救济款构成的不是非