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第2章公共治理、公司治理与审计

一、学习目标

通过本章的学习，你应当能够：

1．了解公共治理的概念及特征；

2．理解公共治理与政府审计的关系；

3．了解公司治理的概念；

4．理解注册会计师审计在公司治理中的作用；

5．理解内部审计在公司治理中的作用。

二、主要内容

1.公共治理的概念及特征

公共治理是指政府、社会组织、私人部门、国际组织等治理主体，通过协商、

谈判、洽谈等互动的、民主的方式共同治理公共事务的管理模式，包括政府行政

部门治理和公共部门治理。其特征包括：

（1）治理主体的多元化

在公共治理中，政府不再是治理公共事务的唯一主体。各社会组织、私人部

门、国际组织及至公民个人都可以成为公共治理的主体。在处理公共事务时，不

同主体发挥其特有的作用，以便达到处理效率的最大化、方式的最优化。在各治

理主体之间不再是管理与被管理、控制与被控制的关系，而是相互平等的合作关

系。

（2）治理权力的多中心化

公共治理模式中，政府不再是单一的主体，也不再是唯一的权力中心。政府

不能依靠其政治权威来制定政策，对公共事务进行单一化管理。社会组织、私人

部门、国际组织等其他主体也参与到管理中，组成管理网络，形成多个权力中心，

互相监督和制衡，共同治理公共事务。

（3）政府权力的有限化

公共治理理论强调社会通过公民自主自治能够解决的问题，政府都不应该插

手，即将全能型政府转变为有限政府。这样不但可以限制政府滥用权力，还可以

有效保障其他主体能够参与到公共事务的管理中。同时，也可以极大的降低管理

成本，提高管理效率。

（4）参与与合作是公共治理的精髓

公共治理在主张主体多元化，权力多中心化的同时，注重在公共治理过程吸

纳治理的利益相关者、专家学者以及关心公共事务的组织和个人的广泛参与。否

则，其多元化、民主化、合作化便无从谈起。

2．公共治理与政府审计

（1）重视政府绩效审计，发挥政府审计增值功能

应该说公共治理对政府的功能和作用提出了更高的要求，政府的效率是政府

作为公共治理重要主体、实现公共治理目标的前提条件。而有效的政府理念使政

府对公众的受托责任由强调过程上的合规性，逐渐转变到强调结果上的绩效性。

不但要了解政府是否按照法律法规、预算以及合同契约等使用和管理公共资源，

而且更希望了解政府是否有效地使用了公共资源。这就要求政府审计职能发生相

应的改变，由原来只重视公共支出的规则性和合法性的合规性审计扩展到重视公

共支出经济性、效率性和效果性的绩效审计，发挥政府审计增值功能。在开展绩

效审计的情况下，政府需要建立起全面而有效的政府绩效评价指标和政府绩效预

算体制。

（2）建立政府公共财政审计，实现政府审计对宏观调控的保证功能

在我国原来的计划经济体制下，政府被视为一个无所不知、无所不能的“超

人”，政府包揽了无论是市场中的还是社会中的几乎一切事务，是一个真正意义

上的“全能政府”，一切个人、组织、团体都被纳入政府的统一权力控制之下。

而在公共治理理念下，政府的权力是有限的，政府所赖以建立的权力资源、信息

资源、人力资源等都是有限的，不能承担无限的政府职能。公共治理和有限政府

必须实行公共财政，国家财政必须顺应政府职能的转变，从旧体制下那种政企不

分、以干预微观经济活动为己任的状态中彻底摆脱出来，转到以宏观调控为重点

的轨道上来，为全社会提供必要的公共产品和公共服务，以充分体现政府的“社

会性”和财政的“公共性”。公共财政体制的确立要求政府审计在传统财政审计

的基础上发展公共财政审计，保证国家财政方针、政策的执行，充分保障公共财

政对宏观经济的调控作用。

（3）完善政府经济责任审计，实现政府审计对权力的制约作用

公共治理要求政府对权力进行下放与分权，以便能更及时地对社会公众的需

求作出反应，基层领导干部有了更大的裁量权，可以更好地利用自己所掌握的地

方信息作出正确的决策。但同时带来风险，如果权力的分授不能做到恰如其分，

权力的不恰当使用或滥用必将损害到组织的整体利益和社会公众的利益。因此，

完善领导干部经济责任审计监督机制，降低政府权力分授的风险，充分发挥政府

审计对基层领导干部权力的制约功能。

（4）完善审计信息公告制度，为实现政府审计功能提供制度保障

公共治理要求政府相关信息透