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推进基层治理法治化

作者：刘佳义《光明日报》（2014年12月08日01版）

基层治理法治化，就是要在党的领导下，按照法律来管理基层事务，即

基层的政治、经济、文化等一切活动依照法律管理，公民的所有行为依照法律进

行，使基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作，都纳入规范化、法律

化的轨道。基层法治建设，是依法治国在基层的具体实践，是依法治国的重要组

成部分。党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，对于推进国家治理

体系和治理能力现代化，对于维护改革发展稳定大局，对于全面建成小康社会，

都具有十分重要的意义。

一、推进基层治理法治化是实现依法治国的基础性工程

党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点

在基层。从现在到2020年这一阶段，是全面推进依法治国的关键时期，这就要

求我们党必须从全局性、基础性、战略性高度出发来推进基层治理法治化。

（一）改革开放以来，基层治理法治化取得显著成效

我国基层群众自治制度不断完善，村委会组织法、城市居委会组织法修

订实施，地方性法规不断修订完善，社区居委会建设、社区服务体系建设、村委

会换届选举、村级组织运转经费保障机制等文件先后下发，为城乡基层群众自治

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实践提供了有力的法律和制度保障。基层自治组织建设不断加强，载体不断健全，

群众自治组织基本实现了全覆盖，新型城乡自治组织不断涌现。各地基层审判、

检察、公安和司法行政机关及其派出机构建设不断健全，司法服务更加贴近群众、

便利群众。随着一系列有关法律法规颁布，基层民主法制建设相关法律体系基本

建立。可以说，经过30多年的发展，我国基层治理已经步入制度化、法治化的

轨道。

（二）我国基层治理法治化存在的问题

基层法治建设是一项长期而艰巨的任务，经过这些年的努力，取得了很

大成效。但客观来看，与依法治国的目标任务相比还有很大差距，存在不少问题：

在立法方面，立法冲突现象突出，下位法与上位法相抵触，或者不同部门规范性

文件相互矛盾冲突，在某些领域还存在立法漏洞，已经存在的社会关系没有法律

法规来调整。一些立法过多地体现部门和地方利益，为部门和地方通过自行立法

谋取自身利益创造了条件。比如，随意设置审批、特别许可和收费等。而与此同

时，在一些行政法规、规章的起草、审查过程中，广泛听取意见特别是听取基层

群众意见不够。比如，在涉及城市建设、市场物业管理、消费者权益保护、拆迁

管理办法、环境资源保护、见义勇为等方面，由于举行立法听证不够规范，一方

面造成群众意见很大，另一方面严重影响了行政法规、规章的质量。另外，一些

法律法规中的具体条款已经不适应全面深化改革的要求，没有及时进行“立、改、

废”，在一些基本法和单行法之间、法律法规与实施细则之间、原则规定与具体

措施之间，还没有完全配套，必须抓紧研究、抓紧改。在基层法治队伍建设方面，

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公检法力量和行政执法力量不足问题很突出。以浙江省为例，浙江全省常住人口

接近5500万，而警力不到7万人，万人警力约12.5人，基层警力更为不足。法

官、检察官配置也严重不足，全省法院编制不到1.4万人，一名法官一年平均要

办近200个案件，难以确保办案质量。政府法制机构力量更为薄弱，有的县级政

府法制机构只有2—3人，有的还是兼职，难以适应履职需求。在社会法治意识

方面，部分基层干部人治思维和官本位思想仍很严重，习惯于“做工作”“讲人

情”的工作方式，凭经验和个人想法作决策、下命令，甚至不懂法、不用法，有

法不依、执法不严。基层群众法律意识不强，学法、守法、用法氛围不浓，“信

访不信法”“越法违法维权”较为普遍，基层法治意识整体亟须增强。

（三）推进依法治国，必须打牢基础

基层是社会的细胞和基础，基层法治建设水平的高低，直接影响着国家

治理体系和治理能力现代化，直接影响着国家整个法治化进程。基础不牢，地动

山摇，实现依法治国的目标，必须以基层为基本载体。当前，我国经济社会发展

进入新阶段，由于城乡之间、地区之间发展不平