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西方国家农村基层政府体制比较研究

摘要：西方国家农村基层政府体制是长期历史演变的结果，它们名称范围

各异，地位作用不同，但均实行不同程度的地方自治，根据法律规定，选举产生

民意代表，设置精干的行政机构，独立处理辖区公共事务。这些国家在农村基层

政府体制建设过程中所作的探索，对于改革和完善我国农村基层政府体制有一定

启发意义。

关键词：西方国家；农村基层政府；地方自治

农村基层政府是西方国家地方政府体制的重要基础。在长期的工业化、城市

化、民主化进程中，西方国家农村基层政府对于整合不同利益、动员社会力量、

稳定社会秩序、普及公民教育、促进民主政治等，起过十分重要的作用。本文主

要选取美、英、法、日四个国家，对它们农村基层政府体制进行比较，以为借鉴。

一、西方国家农村基层政府的范围

农村基层政府是指直接面向农村地区居民行使公共权力、管理公共事务、处

于最基础层面的机关。需要说明的是，此处政府指广义的政府，不仅包括行政机

关，还包括议会、地方公共团体等。尽管在有的国家，地方公共团体与国家机构

不是一回事，但本文仍把它视为地方政府。在西方国家有关法律及政体运作实践

中，有的没有严格区分农村基层政府与城市基层政府，二者很多地方构架相同，

本文重点探讨农村地区的基层政府体制。

美国是联邦制国家，联邦与州不是中央与地方的关系。各州之下，一般设有

县、乡镇，乡镇是面向广大农村的基层行政单位。在美国的官方统计中，把镇和

乡都归入乡一类，但二者实际上有区别。在有的州，镇一般指小城镇，由当地居

民依州的法律结成市政自治体，其体制与市相同；而在有的州，镇即是乡。镇与

乡在美国有时可以互换，有的州将其视为小型城镇，有的视同乡。在新英格兰地

区，镇是一种主要的农村政府或非城市型政府，也是地方综合性管理单位，地位

极为突出，县形同虚设，乡镇的作用比县大。新英格兰的市镇通常是一个农村地

区，大小从20到40平方英里不等，人口多的有4到5万人，少的不足300人。

在美国南部和远西部都没有乡镇，县以下一般再分为区(名称不尽相同，但功能

大体相同)，区不同于乡镇，无法人地位，只充当选举单位或承担几种特别职权。

在中西部地区，县以下通常设乡，但无法人地位，职权有限，无一般政府责任。

在纽约、新泽西、宾夕法尼亚等州，乡的边界极不规则，但从俄亥俄州以西，乡

为人工设立，成正方型，常包括36平方公里。美国目前大概有16600多个乡镇。

英国虽为单一制国家，但其农村基层政府也差别甚大。在英格兰和威尔士地

区，过去基层政府名目繁多，大小悬殊，机构庞杂，管理混乱，责任分散。1972

年制定的地方政府条例(1974年实施)，首先对英格兰和威尔士的地方政府进行改

革，减少地方政府数量，扩大地方政府管辖区域，同时将地方政府一般改为两级，

第一级为郡，第二级为区，有的还有第三级，为教区或社区。在英格兰和威尔士

非大城市区之下，现约有一万多个教区或社区。苏格兰基层在过去也存在大量徒

有虚名的小机构，1975年实施的苏格兰地方政府条例也对原有的机构进行了改

革，全境划分为9个专区，3个岛区。苏格兰地方政府一般分为两级，第一级为

专区，第二级为区，3个岛区只有一级。区之下还设有社区，但苏格兰的社区不

同于英格兰、威尔士的社区或教区，没有法定权力，只是对社区有关事务表示意

见，不算是一级政府。

法国的行政区划分为大区、省和市镇三个层级，现有22个大区，96个省，

36000多个市镇。市镇在法律上既是国家的行政区域，也是地方团体的自治区域。

法国地方行政机关与地方团体不一样，前者是代表国家行使职能，听命于上级，

经费由上级拨付，后者以地方民意为基础建立，主要是为了方便地方民众对地方

事务的管理。当然二者在管辖区域上重叠，组织机构上交叉，都承担地方政府的

职能。市镇是法国最古老的地方组织，起源可追溯到中世纪时期，有的甚至可追

溯到罗马帝国或以前时期。在旧制度下，法国的市镇地位很不一致，有些由国王

或封建主颁给特许状，享有其他市镇所没有的特权。法国大革命扫除了一切封建

特权，全国所有市镇，均地位平等，这种平等精神至今仍保留，成为法国市镇的

特点。法国市镇按自然群体划分，数量非常多，市镇平均面积约为14平方公里，

最小的只有3公顷，最大的约有7.6万公顷。人口少的只有一二百人，多的有数

十万人。有少数市镇因地理和自然条件优越，发展成为大型或中型城市。由于小

城镇不能合理有效地利用资源，从20世纪50年代开始，法国制定