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老旧小区改造政策梳理及投融资模式探析

近年来，棚“改”已经基本完成其阶段性历史任务，“旧改”逐步接替

棚“改”上升到了国家经济政策层面，并被作为下一步拉动投资、带动消

费的重点政策工具在全国范围内推广。“旧改”即城镇老旧小区改造，今

年4月份国务院常务会议再次指出加“大实施城镇老旧小区改造力度”，

并延续2019年12月份中央经济工作会议精神，决定“严控棚改范围，

做好城镇老旧小区改造工作”。本文将就城镇老旧小区改造相关政策背

景进行梳理，并对政府、社会资本和公众方参与旧改项目的投融资模式

进行分析和探讨。

“旧改”不同于“棚改”，“旧改”是对城镇原有老旧小区基础设施进行修

缮提质、更新改造并按需配套公共服务设施。“旧改”不拆除原有建筑物

及设施，不搬迁原住居民，不涉及土地一级开发和二级开发，也不改变

建筑物使用功能和土地权属。因此“旧改”的推广可以有效防止城市大拆

大建，降低城市更新成本；同时更好地保护原有城镇风貌和民俗文化，

推动城市片区差异化发展。

根据相关部门的估算，初步统计全国老旧小区近16万个，涉及居

民超过4200万户，建筑面积约40亿平方米；初步估算城镇老旧小区

改造投资总额高达4万亿元，按照5年的改造期，每年可新增投资约

8000亿元。不同于棚改项目由政府主导、投资为主的方式，城镇老旧

小区改造项目采用“菜单化”户户定制的改造方式，通过财政预算内资金

支持、居民个人承担、单位出资、引入社会资本方等多元化投融资方式

共同筹集改造资金。这种方式既可以促增长、惠民生，又可以刺激居民

内需、带动社区消费。

“旧改”并不是一个全新的概念，自2000年起全国各地就开始探索

并实施城镇老旧小区的改造工作，旧改整体政策也朝着更具指导性和可

落地性的逻辑演变。近年来相关政策逐步明确城镇老旧小区改造范围和

改造内容，突出了中央财政资金的支持引导作用，并强调拓宽多元投融

资渠道，旨在建立健全旧改社区后续的长效物业管理机制。

近三年来，城镇老旧小区改造主要政策及会议内容梳理如下：

目前，城镇老旧小区改造项目的资金来源主要包括：①政府财政支

出，即旧改项目中央预算内财政专项资金、市、区（县）两级财政按比

例出资资金；②居民自筹资金；③小区原产权单位出资资金，包括小区

“三供一业”分离移交改造资金等；④市政专营单位出资资金，包括水、

电、气、暖、通信地下管网改造、线路路理资金等。

由于旧改项目一般投资额度较大，上述资金难以完全覆盖，加上

投资内容兼具系统性和多样性，因此也给予了金融机构、建筑企业、物

业管理企业以及其他相关行业单位参与其中的发挥空间。旧改项目的资

金缺口既可以由政府主导进行筹措，也可以引入社会资本方完成投融资

并负责后续的管理和维护，一般采取的投融资模式有：

（一）打包操作模式

老旧小区改造项目一般比较分散，单体规模不大，可以按照旧改改

造内容和类型拆分后同周边棚改、旧城改造类项目结合，或者整体打包

进棚改、旧城改造类项目中一起操作。通过棚改、旧城改造类项目的承

接主体进行整体商业化运作，其融资渠道较为广泛，未来收益稳定，基

本可以覆盖老旧小区改造的成本。而且打包结合运作也有利于统一规划

建设，统一部署，还可以整合土地资源，减少公建设施的重复建设，提

高土地利用效率。但是该种模式只停留在前期改造投融资层面，没有有

效考虑后续旧改/棚改社区的物业管理、居民消费现金流实现等问题。

该种模式可以借鉴的案例有深圳市城市更新项目、广东省“三旧”改造项

目。

（二）发行专项债模式

财政部近期明确，专项债投向新增城镇老旧小区改造领域，目前已

有安徽省、山东省发行的市政基础设施专项债券案例。其中，山东省潍

坊市安丘水质提升及老旧小区供水设施改造项目总投资6.024亿元，发

行专项债额度2亿元；安徽省铜陵市老旧小区改造示范项目—铜关区老

旧小区雨污分流提质改造项目总投资3.65亿元，发行专项债额度2亿

元。上述旧改专项债项目发行债券额度共计约4亿元，但与超万