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数字法治专题法学杂志·２０２４年第５期

公共数据资产质押的理论澄清

与规范构造

彭诚信龚思涵

（上海交通大学凯原法学院上海２０００３０；

上海交通大学廉政与法治研究院上海２０００３０）

内容提要：公共数据资产质押作为一种担保融资的新方式，其本质是权利质押，质

权客体是对公共数据的加工使用权。出质人包括公共数据资产运营公司和具有公共

服务职能的组织，质权人则应限定为银行业金融机构。出质人以担保自身债务为限设

立质权，质权自办理出质登记时设立，登记仅能发挥设权效力、警示功能的作用。目

前，登记可在动产融资统一登记公示系统中办理，未来可由国家数据局或其授权的专

门职能组织经形式审查后办理登记。公共数据资产质押贷款只能用于数据资产价值

利用领域，出质人以公共数据资产质押后应及时向授权机构或数据主管部门备案。由

于拍卖、变卖受到一定条件的限制，可充分利用质押财产的使用价值，通过强制管理的

方式实现质权。

关键词：公共数据资产授权运营权利质押加工使用权登记生效强制

管理

DOI:10.16092/j.cnki.1001-618x.2024.05.006

一、问题的提出

从２０１６年贵阳银行向贵州东方世纪发放国内首笔“数据贷”１００万元，到２０２３年北京银行

作者简介：彭诚信（１９７３—），男，汉族，山东嘉祥人，上海交通大学凯原法学院教授、博士生导

师，上海交通大学廉政与法治研究院研究员。

龚思涵（１９９６—），女，汉族，重庆梁平人，上海交通大学凯原法学院博士研究生。

本文为国家社科基金重点项目“个人数据交易的私法构造研究”（项目编号：２３ＡＦＸ０１４）

的阶段性研究成果。

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法学杂志·２０２４年第５期数字法治专题

上海分行基于数据资产质押向数库科技发放贷款２０００万元，数据资产逐渐成为一种新兴资产

类型，数据资产质押也成为企业担保融资的重要方式。大多中小型科技型企业因缺少有形资

产存在融资困难的问题，而这类企业一般具有“轻资产、重数据”的特点，数据资产质押就成为

其拓宽融资渠道的新方式。目前，各地数据交易所发布的企业数据资产质押融资案例不在少

①

数，但由于企业数据资产在来源合法性、权属界定以及个人信息保护方面存在较大争议，现阶

段还未形成较为统一的担保融资路径。

相较于企业数据资产质押，公共数据资产质押在现阶段具有天然的制度优势。首先，根据

“主体＋行为”的界定模式，公共数据是指履行职能受公共财政资金支持的公共管理和服务机

②

构因履行公共管理职责或提供社会公共服务所产生的数据，而公共数据的资产化则是指公共

数据释放数据价值、形成经济利益或社会效益的过程。公共数据兼具财产属性与公共属性的

特点，《宪法》第１２条和《民法典》第２４６条为公共数据民法上国家所有权的证成提供了解释路

③

径，这就为公共数据的资产化以及公共数据资产质押的开展减少了权源争议。其次，公共数

据种类丰富、应用范围广泛，在公共数据授权运营模式下，对个人信息保护的力度较大，合法性

程度高，在资产化过程中出现价值风险与法律风险的可能性较低。

目前，公共数据资产质押既有政策支持，也有实践需求。一方面，财政部发布《关于加强数

据资产管理的指导意见》，明确提出“探索开展公共数据资产权益在特定领域和经营主体范围

内入股、质押”；另一方面，对于公共数据资产运营公司来说，其在前期需要投入大量的人力、物

力，通过公共数据资产质押获得融资贷款，能为其运营数据资产提供较为充足的资金。在实践

中，已有涉及公交、供暖、供水领域的公共数据资产入表案例，也有利用公共数据资产融资的实

践展开。例如，南京公交集团在完成公交数据资产入表后，基于此获得中国光大银行南京