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公共数据登记管理制度的十问十答

前言：

2024年10月9日，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资

源开发利用的意见》正式发布，这是国家数据局成立以来，研究起草的首个中央

文件，也是公共数据资源开发利用的顶层制度文件，业界关注度极高。10月10

日上午，国新办举行新闻发布会，邀请国家数据局介绍公共数据资源开发利用情

况，并答记者问。10月12日，国家数据局又将《公共数据资源授权运营实施规

范（试行）（公开征求意见稿）》《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求

意见稿）》正式向社会公开征求意见。另结合发布会的现场实况，国家数据局正

会同国家发改委，研究制定相关公共数据资源价格政策文件，近日即将出台。这

就形成了公共数据资源开发利用的“1+3”政策体系规则，将会为公共数据开发

利用的实践工作产生极大的推进、指引作用。

本文是公共数据资源开发利用新规解读系列的第二篇文章，结合《意见》以

及公共数据资源“供得出、流得动、用得好、保安全”的原则，笔者将解读拆分

为“开发利用、登记管理、授权运营、流通交易”四大板块，而公共数据资源登

记制度是解决规范管理的重要抓手。

公共数据资源是掌握在各级党政机关、企事业单位手中，推动共享开放，开

展授权运营，有利于充分释放数据要素价值的关键数据类型。业内有一种广泛的

比喻，可以从侧面说明公共数据资源的开发价值：从数量上看，公共数据与非公

共数据比为二八开；从价值上看，公共数据与非公共数据的比为八二开。然而，

虽然在《意见》发布以前，各省、市、县一级就已经基于数字化治理、数字化政

务服务的需求，进行了公共数据资源平台/中心的建设，形成了公共数据的“湖”

或“池”。但是由于种种原因，这些“湖水”是“静止的、沉淀的”，被公开的

公共数据只占极少量，公共数据的资源价值远没有被充分开采释放。

那么，目前国家提出的公共数据资源登记制度，就是解决上述问题的一大必

要前提。一方面，数据资源登记是“摸家底”，搞清楚各级党政机关、企事业单

位手中到底有什么数据，分别在哪里，这直接有利于明确公共数据共享、开放、

授权运营的客体到底有什么问题；另一方面，开展公共数据资源登记能够建立资

源发现的渠道，通过发布登记信息，提供查询服务，可以更有效地促进供需对接，

便于市场发现数据价值，吸引更多市场主体入场开发更多数据产品，催生出更多

能落地、有价值的数据应用场景，这将直接有利于解决数据交易流通的问题。这

样看来，公共数据资源登记就是“供得出、流得动、用得好、保安全”的必要前

提，这也是笔者坚持将公共数据资源登记这一板块放在系列解读第二篇的原因。

为能让更多关注数据要素行业的同仁们迅速获取关键信息，此篇笔者将采用

十问十答的形式，简明扼要地整合公共数据资源登记制度的合规要点。

一、谁有资格申请登记？

答：关于登记主体，依据《暂行办法》第三条第二款规定，只要依法履职

或提供公共服务，亦或是其他“根据工作职责”而直接持有、管理公共数据资

源，以及被授权运营公共数据资源的法人或非法人组织，都应当对公共数据资

源进行登记。而对于持有但未纳入授权运营范围的公共数据资源，鼓励登记。

结合实践，只有对公共数据资源进行强制性登记，才能从起点解决数据“供得

出”的问题，才能引导市场上各类主体参与到数据要素行业中来，发挥“市场

驱动”效应。

二、谁能成为登记机构？

答：《暂行办法》第三条第三款：“登记机构，是指由数据主管部门设立

或指定的，提供公共数据资源登记服务的事业单位。”这一条款对于登记机构

的类型进行了明确，即必须是事业单位。而具体执行登记并实现全流程合规监

管的载体就是公共数据资源登记平台，《暂行办法》中亦明确了登记平台的定

义，即支撑公共数据资源登记全流程服务管理的信息化系统，并在第十六条明

确规定了国、省两级数据登记分工界面：“建设国家公共数据资源登记平台，

实现与各省级公共数据资源登记平台对接，推动登记信息互联互通。在全国范

围内实现电子凭证“一证一码”，支撑登记信息的查询和共享。”

但是，结合目前各地的数据登记平台看，多数运营主体都不是事业单位，

那么未来是否会在各个地方成立新的、专门的事业单位来执行落地公共数据统

一登记的平台，以及后续如何整合、对接目前已建成的其他数据登记平台，均

成为摆在眼前的实际问题。

尤其值得关注的是，现在已有很多符合《暂行办法》的登记主体将其持有

或被授权运营范围内的公共数据资源在各地方登记平台或数据交易所完成了登

记