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浅谈现代城市社区的治理结构

【摘要】:我国城市社区建设工作,正在向广度和深度推进。但城

市社区建设的治理结构在理论和实践中还存在一些误区,本文拟就

我国城市社区建设的治理结构问题进行探讨。

【关键词】:社区治理结构政府主导社区自治

自上个世纪80年代后期,我国城市社区建设便开始萌芽。为推动这

一进程,作为国家主管部门的民政部于1998年开始在全国选择了26

个国家级实验区进行探索。2000年11月中共中央办公厅发出转发

民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》的文件后,各地也

纷纷出台关于加强城市社区建设的文件,城市社区建设正以前所未

有的速度在全国各地蓬勃开展,一些地方也取得了初步的经验和成

就。随着改革开放的发展和社会主义市场经济体制的建立和完善,

中国城市社会出现了诸如社会结构急剧变革、单位制解体、城市流

动人口增加等巨大变化。构建和谐社会的各项任务都需要在社区层

面落实,而社区治理结构又是社区建设的核心和关键。因此,加强以

完善社区治理结构为重点的社区建设任务十分紧迫。

一、当前确立我国城市社区建设治理结构的必要性和紧迫性

经济转轨、社会转型要求强化社区功能。当前,随着我国从计划经

济向社会主义市场经济转变,从传统单一公有制经济向以公有制为

主体的多种所有制并存转变,从根本上瓦解了企事业单位尤其是企

业作为社会管理服务之基本主体存在的条件。单位体制的衰落促使

“单位人”向“社会人”转变,这就要求城市社区组织代替“单位”

充当城市基层社会管理与服务的基本主体的角色。伴随着市场经济

的发展和经济类型的多元化以及人口的老龄化,游离于单位以外的

居民显著增多,客观上要求城市社区进一步发挥管理、服务功能。

政府职能转变对完善社区治理结构提出更高要求。通过政府在社区

建公共服务平台,延伸政府对群众提供公共服务的“手臂”,有利于

满足人民群众日益增长的公共服务需求,有利于保持党、政府同人

民群众的紧密联系。

社会自治需要一个完善的社区治理结构。党的十七大报告指出,健

全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众

自治范围,完善民主管理制度,把城乡社区建设成为管理有序、服务

完善、文明祥和的社会生活共同体。基层民主政治建设要求实现政

府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。充分发挥社会组

织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治

功能,是发达国家社会建设的普遍经验,也是我国加强社会建设的

重要内容。

二、我国城市社区建设治理结构

(一)城市城区政府。在城市社区建设推进的过程中,城市城区政府

无疑是一重要主体。围绕政府作用的发挥程度,出现了两种不同的

社会整合导向,即行政导向和自治导向。从普遍价值和长远目标来

看,在城市社区建设中应该强化社区居民自治的导向。但由于城市

社区建设是一项复杂的系统工程,而城市城区政府掌握着城市社区

发展的主要经济和政治资源,能够有效地运用行政、经济和法律手

段协调社区各种力量,沟通社区各方面关系,因此城市城区政府在

城市社区建设中处于主导地位。政府要转变职能、下放权力,在城

市社区居民自治过程中应当发挥着推动主体作用,主要表现为:

其一,加强社区规划。在社区建设和居民自治进程中,政府的主导作

用首先是科学合理地进行规划。一是科学合理地规划城市社区。社

区是社区建设和社区居民自治的载体。当前政府要按照“便于服务

管理,便于开发资源,便于社区居民自治”的原则,并考虑地域性、

认同感等社区构成要素,合理划分社区,明确社区定位,将城市社区

定位确定在大于现有居委会、小于街道办事处的层面上。二是制定

社区发展目标、发展规划。政府作为社区建设的主管部门,要充分

发挥总揽全局的作用,从宏观层面上制定社区发展目标、发展规划

促进城市社区建设健康持续发展。

其二,加强社区指导协调。政府作为基层政权组织,具有社区自治管

理组织所不具备的区域行政管理的权力和影响力,要加强对社区建

设工作的指导和协调。一是指导作用。政府要理顺政府职能部门、

街道办事处与社区居民自治管理组织的职责和相互间的关系,既要

指导社区建设发展、工作方案的落实,又要指导社区自治管理组织

依法开展工作,但要避免出现社区居民自治组织行政化的倾向。二

是协调作用。政府要站在全局的高度,通过改革和转变政府职能,采

取经济手段、法律手段和必要的行政手段宏观调控社区工作。

其三,提供社区保障。政府要为社区建设提供强有力的保障。一是

法律和政策保障。政府要及时总结社区建设中的经验教训,根据社

区建设的新实践