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从宪政视角看乡激权体制改革取向

口纪荣荣

最近，我们到一些地方调研，了解县乡同步换届法律规定的情况下，部分乡镇人大代表是不能行使乡

后乡镇政权的架构及运作机制，现实的情况引起我镇人大职权的，不管这种活动看似多么合理与可行。

们的深思。在肯定乡镇政权体制改革取得阶段性成从宪法法律规定看，乡镇政权作为地方政权制

果的同时，也应当看到乡镇政权体制改革远未到位。度最基本的政权单位，乡镇地方国家权力由乡镇人

乡镇政权制度设计与实践的巨大反差大行使，这为基层政权的有效运转提供了宪法依据。

一

、

按规定，我国国家政权分为中央、省（自治区、直但从实践看，乡镇人大在闭会期间既没有行使职权

辖市）、市、县（市、区）、乡（镇）五级。在这五级政权的主体，也没有行使职权的途径。很难想象乡镇这一

中，乡镇是最基层的。按照我国政治制度设计来说，级国家权力机关是如何通过每年召开一次为期一天

乡镇人大是人民当家作主的政权组织形式，是国家的会议，来行使管理本行政区域重大事务职责的。

基层权力机关。依据地方组织法第九条规定，乡镇人二、新形势下乡镇政权构架与运作

大行使１３项职权，概括起来主要有三大项，即决定根据全国人大常委会的决定，在２００６年７月１

权、监督权和选举权。作为国家权力机关，乡镇人大日至２００７年ｌ２月３１日，各地安排本行政区域内的

有别于县级人大，县级以上人大设立常设机关——县乡两级人大代表换届选举工作。从我们掌握的各

常委会，在本级人大会议闭会期间，行使国家权力机地乡镇人大换届选举情况看，这一工作已经结束，并

关的职权。而乡镇人大在乡镇人大会议闭会期间，没产生了新一届乡镇人大和政府。据了解，各地乡镇人

有常设机关，乡镇人大似乎是处于缺失状态。尽管地大主席人选确定大体有三种模式：第一种是乡镇党

方组织法规定，乡镇人大主席、副主席在本级人大闭委书记同时兼乡镇人大主席，设一名专职副主席；第

会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，二种是乡镇党委书记、乡镇长由书记“一肩挑”，再由

并反映代表和群众对本级政府工作的建议、批评和名乡镇党委副主书记任人大主席；第三种是设专

一

意见。但这并没有解决乡镇人大会议闭会期间，乡镇职人大主席。在乡镇人大工作人员配备上，一部分乡

这一级地方国家权力机关虚置的问题。因此，从国家镇配备了一名乡镇专职人大秘书作为工作人员，也

政体来看，这种宪政体制是不完整的。这既反映出我们有不少乡镇是指定一名其他部门的工作人员兼做人

在认识匕的偏差，也反映出我们在立法上的不完善。大工作。现在看来，无论哪一种模式，都难以改变乡

正是为了解决这一问题，一些地方曾做过探索。镇人大在大会闭会期间本级国家权力机关缺失的窘

有的规定乡镇人大设立常委会，这显然是不符合法境。当然。这主要是我们在立法设计上的疏漏问题。

律规定的；有的把乡镇人大会议上设立的主席团，将在新的时期，乡镇人大到底应当怎样建设，应当

其活动延续至乡镇人大会议闭会期间，以主席团代怎样发挥作用？不少地方为此进行了一些探索，如扩

行乡镇人大的一些职权，这显然也是没有法律依据，大乡镇人大主席的职权范围，地方组织法第十四条

与法理相悖的；也有的在乡镇人大会议闭会期间，由规定：乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负

乡镇人大主席、副主席牵头，组织部分乡镇人大代表责联系本级人大代表，组织代表开展