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农地流转的政策变迁

禁止转包到允许转包阶段

1982年1号文件：全国农村工作会议纪要

社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员

无力经营或转营他业时应退还集体。

1982年宪法

任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

1984年中央一号文件

自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地。

社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统

一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的

内容。

转包条件可以根据当地情况，由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下，可以允

许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮。

1987年中央5号文件《把农村改革引向深入》

长期从事别的职业，自己不耕种土地的，除已有规定者外，原则上应把承包地交回集体，或

经集体同意后转包他人。

土地转包时，集体或新承包户应给予相应补偿；弃耕荒芜的，要给予经济处罚，直至收回承

包地。

依法转让阶段

1988年4月12日宪法

任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法

律的规定转让。

1988年土地管理法

国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院

另行规定。

1993年中央11号文件

在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有

偿转让。

1993年中共十四届三中全会

在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，

允许土地使用权依法有偿转让。少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转

包、入股等多种形式发展适度规模经营，提高农业劳动生产率和土地生产率。

1995批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知

建立土地承包经营权流转机制。农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的

延续和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途

的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入

股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。土地承包经营权流转的形式、

经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。在承

包经营权转让时，必须保护实际耕地者的权益，各地要制定土地承包经营权转让费最高限额。

债务人不得以土地抵顶债款。

1998年农业和农村工作的意见

实行土地适度规模经营必须坚持具备条件和群众自愿，不许强制。

1998年10月14日党的十五届三中全会

土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。

少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式

的土地适度规模经营。

规范流转阶段

2001年12月30日中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知

土地流转中的违法违规行为，如规定“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的

原则”，“反租倒包”的违法性。

党的第一份专门针对农村土地流转工作的文件。

2002年8月29日农村土地承包法

第十条国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。

流转方式：第三十二条通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、

出租、互换、转让或者其他方式流转。

自由有偿流转：第三十三条土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等

协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营

权流转；

其他流转规范，如流转主体，流转合同，双方权利；

2005-中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法

就流转当事人(承包方与受让方)、流转方式(转包、出租、互换、转让或其他符合法律法规的

方式)、流转合同与流转管理等作出了具体的规定，为农地流转提供了较为完整的实施细则。

2007年物权

土地承包经营权为用益物权，但是全能仍然不充分。

2007年十七大报告

健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。

2008年10月12日第十七届中央委员会第三次全体会议

加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有

偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展

多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业