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县住建局对城市行政执法的调研报告

2022

一、xx县城市管理行政执法现状

城管执法工作点多、线长、面广，执法所涉及的又多是群众的切

身利益。担负着8个部门、25部实体法的122项城市管理综合执法

任务。执法范围涉及到市容环卫、城市规划、城市绿化、环境保护、

工商管理、公安交通、市政管理、客运管理等。不仅执法内容多、任

务重，而且还出现了许多新情况、新问题，这就对城管执法人员如何

依法、准确办案提出了比较高的要求。目前的《行政处罚法》和《行

政强制法》对执法的规范性较强，对执法程序的严格程度较高，但保

障行政执法实效性的手段过少，程序复杂、时间较长，导致有些领域

的执法程序欠缺现实操作性，无法对违法行为进行及时查处，不仅影

响了执法效率，而且在实际执法中催生了以罚代改现象。以违法建设

的查处为例，查处违建时的情况都非常复杂，甚至经常会发生矛盾乃

至冲突，因此执法实践中的笔录事后补写的情况较为常见。

二、存在的问题

（一）法律依据滞后于城市发展对城市行政执法的需求目前，我

国正处于高速城市化过程中，城市管理难度加大，城管行政执法领域

仍然缺少专门性立法。城管综合行政执法直接的法律依据是《行政处

罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款的规定，但这两个条

款只是授权性条款，城管行政执法的依据仍然是各单行法律法规，规

定分散、条目众多，直接影响城管机关的职能定位；另外一个依据是

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，地方各级人

民政府根据工作需要和精干的原则可以设立必要的工作部门，但这个

条款仅仅从法理角度明确了综合行政执法机关的主体地位，而实践中

直接赋予综合行政执法机关执法主体资格的是一些行政规范性文件。

因此，综合行政执法机关的法律依据和法律地位经常被质疑存在违背

职权法定原则的嫌疑，究其根本原因就是缺少在国家层面的城市管理

综合行政执法方面的专门立法。

三、对行政执法的建议

（一）提升城市管理综合行政执法的立法层级

当前城市管理全国统一立法的条件已经基本成熟。首先，城市管

理是转型社会综合治理的重要一环，在剧烈的社会转型中城市管理具

有相当的综合性、复杂性和艰巨性。十余年来，城管执法一直面临法

律缺席的尴尬窘境，法律地位和职能定位始终被质疑。因此，尽管一

部统一立法并不能彻底消解城管执法的诸多矛盾和问题，但是没有统

一立法则凸显城管执法权限的混乱，加剧城管执法职权与职责错位。

其次，城管综合执法试点改革已经推行了10多年，北京、上海、长

沙、深圳、武汉、昆明等地在城管地方立法方面积累了一定的立法经

验，国外同样也有许多经验可借鉴，可以制定全国统一的行政法规或

法律。因此，制定统一规范城市管理综合行政执法的专门法律或行政

法规，是必要的，也是可行的。专门针对城管综合执法的全国统一立

法，重点是有针对性地明确和解决城管执法的范围、体制、协调、执

法队伍的法律定位以及综合行政执法行为的规范、责任追究等问题。

（二）完善城市管理综合行政执法机关与其他机关之间的公务合

作制度按照决策与执行相对分离的原则，城管执法机关主要承接职能

部门的执法职能和权限，与相关职能部门之间有着密不可分的工作关

系。第一，处理好城管执法机关与相关部门的关系，需要在明确综合

执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的公务合作制度。

主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、

行政协调制度、行政协助制度等，加强相互之间的协调配合，及时解

决共同面临的问题。第二，存在职能衔接的有关部门之间应该建立紧

密的协作关系：有关部门在城市管理领域中做出行政许可的，要加强

后续管理，发现违法行为，应及时告知城管执法机关；城管执法机关

在进行查处之后要将处罚情况及时反馈给有关部门。在现行法律中，

上述制度只有零散规定。因此，建立部门间规范的公务合作制度是建

章立制、完善综合执法的一项重要任务。

（三）加强城市管理综合行政执法队伍的培训和规范化建设目前，

全国城管执法人员数量已经超过百万之众。如此庞大的一支执法队伍，

其法律地位未明，也缺乏统一管理。要提高城管综合行政执法机关和

执法队伍的执法正当性和社会认同度，必须加强规范化建设。第一，

明确城管综合执法机关的法律地位和城管执法人员的公务员身份。城

市管理综合行政执法属于社会综合治理的一个非常重要的组成部分，

城管执法机关履行行政职能，行使执法权力，法律地位应