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城市防灾减灾规划的研究综述与展望

摘要：在人类与灾害共存的历史进程中，人类积累防灾经验，创造减灾智慧，

进行了持续的研究与探索。灾害具有的自然与社会双重属性，使得自然科学与社

会科学中的多个学科门类参与到防灾减灾的研究中，在灾害理论、灾前预防、应

急管理、灾后重建等多个方面取得了大量成果。依据城乡规划学科研究范畴及

“规划”的内涵对已有成果进行归纳，主要分为两类：一是关于防灾减灾的研究。

包括防灾减灾的理念、框架、体系、方法等内容。该部分的研究内容具有“未来

导向性”的规划本质；二是关于防灾减灾规划的研究。研究内容重在防灾减灾空

间的综合部署，属于城乡规划学科研究内容之一，包括防灾减灾规划的层次、内

容、空间要素布局方法及规划实施等内容。

关键词：城市防灾；减灾规划

1关于防灾减灾的研究

1.1防灾减灾概念的认识

在联合国国际减灾战略《2009UNISDR减轻灾害风险术语》（以下简称

“《减轻灾害风险术语》”）中，对防灾的解释为“全面防止致灾因子和相关灾

害的不利影响”，对减灾的释义为“减轻或限制致灾因子和相关灾害的不利影

响”。防灾减灾与《减轻灾害风险术语》中“减轻灾害风险”的概念相似[3]，

注重灾前措施的存在，具有“预防”的内涵。

综上，防灾减灾强调对灾害的防治、防止、预防，也明确了减少灾害发生、

减少灾害损害、减轻灾害风险等内容。防灾减灾是反映人类应对灾害的思想认识、

行动、过程及目标的综合概念。

1.2防灾减灾相关理念的研究

（1）综合防灾（减灾）理念

美国联邦紧急事务管理署（FederalEmergencyManagementAgency，简

称FEMA）对综合防灾的解释为“一切能够降低或消除灾害对人类生命及财产安全

造成的风险的持续性行动”，包含全灾种设计、全过程防御、全社会参与3个方

面的内容。早期，国内对城市综合防灾的认识主要有灾害全面规划、灾后措施的

统筹安排两层认识，2019年，国家发布实施的《城市综合防灾规划标准》（以下

简称“《标准》”）中，认为综合防灾是面对各种灾害，事故灾难和重大危险源、

公共安全、公共卫生安全等方面的要求，在城市防灾安全布局、防灾资源、防灾

体系、防灾设施等方面的综合防御部署与行动，“综合减灾”是综合应对各种灾

害、全社会力量参与、综合手段应用、时间上无缝隙、空间上区域联动，与“综

合防灾”并不存在实质性的差异。

（2）灾害风险管理

国际标准《ISO31000:2009风险管理:原则与指南》中，认为风险具有不确定

性，管理是对风险的指挥和控制组织[9]。黄崇福在对灾害、风险、管理等词汇

比较研究后，认为自然灾害风险是由自然事件或力量为主因导致的未来不利事件

情景。史培军认为灾害管理主要涉及减灾的经济问题、立法问题以及防灾、抗灾、

救灾管理问题等，风险管理主要研究灾害风险防范的标准、制度、规划及政策体

系。

1.3防灾减灾的宏观体系、体制研究

（1）国际经验与我国防灾减灾系统

美国防灾减灾体制的集权化和专业化程度较高，重视减灾系统工程中的灾害

研究、减灾与环境保护、人与灾害关系、灾害网络与财政。日本防灾减灾体制的

分权化和多元化程度较高，特点在于“重点规划，强化基层”，采用多元主体共

同参与的多中心协同应对的风险治理模式。

（2）防灾减灾的整体框架与流程

在国际与我国发布的风险管理相关标准中，都采用了同一风险管理过程，即：

明确状况—风险评价（风险识别—风险分析—风险评定）—风险处理，城市气候

变化及灾害风险的韧性框架均通过该流程建构。灾害管理周期包括“防灾—减灾

—备灾—灾害侵袭—响应—恢复—发展—防灾”，成为灾害管理阶段划分的依据。

当前，风险管理已成为城乡防灾减灾、安全规划、灾害风险管理、韧性城市等内

容的研究基础。

1.4防灾减灾方法技术的研究

（1）防灾减灾方法途径与趋势

防灾减灾的途径主要有两种：（1)降低致灾因子的危险性；（2)降低承灾体

的（易损性）脆弱性，措施主要分为工程性与非工程性措施两类。当前，美国更

注重“规划软措施”的应用，气候变化适应策略、景观设计适应策略同样强调非

工程性措施的运用。在韧性城市建设中，强调了两种防灾途径的同时，增加了城

市灾后可恢复能力的提升方法研究。

（2）防灾减灾方法的应用与特点

城镇灾害评价的方法主要集中在城市承灾系统、灾害等级、地质环境方面的

探索研究，以模拟与定