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城乡一体化改革的相关法律问题

以浙江省德清县为样本

党的十八届三中全会作出了城乡发展一体化改革的战略部署，保障广大农民平等参与现代化

进程、共同分享现代化成果。2014年3月，浙江省政府批准了《德清县城乡体制改革试点

方案》（以下简称《方案》），德清县城乡一体化改革试点正式启动，试点目标是突破城乡

二元结构，加快推进新型城市化，形成以城带乡、以乡促城、城乡融合的一体化发展新格

局。2014年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体

经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取30个左右县

（市）行政区域进行试点。鉴于试点内容需要突破现行土地管理法、城市房地产管理法的相

关法律条款，全国人大常委会于2015年2月授权德清等33个县区暂停部分土地法律条款实

施。

试点启动以来，德清城乡一体化改革取得阶段性成效。同时，城乡发展一体化改革涉及城乡

二元结构的破除和新型农工城乡关系的构建，涉及很多利益关系的调整。随着改革试点的不

断深入，改革带来的新问题与障碍也逐渐凸显，如不及时妥善处理就极有可能引发矛盾纠

纷，甚至影响社会和谐稳定。基于此，德清县人民法院组成课题组，就城乡一体化涉法问题

展开专项调研。课题组走访了县农办、国土资源局、金融办、产权交易中心等10多个部

门，并先后组织各层面人员召开5次座谈会，逐项梳理改革推行中面临的法律障碍，并从行

政和司法两个方面提出对策建议。

一德清城乡一体化改革试点推进情况和存在的问题

（一）关于农房在全县范围内流转

《方案》提出，全面实施农村居民住房所有权初始登记颁证工作，推进农村居民住房财产权

抵押、转让，探索农房在县域间“农对农”流转，以金融杠杆撬动农房财产权沉睡资产。

《德清县农村宅基地确权登记发证若干问题处理意见》“德清县农村住房抵押贷款实施办法

（试行）”等规范性文件已经颁布实施，所有宅基地已100%确权发证，所有农房已100%完

成测绘工作，全县81351户农房完成发证65339户，累计发放农房抵押贷款585户，金额

7115万元。调研发现，由于多数农村居民秉持“祖宅不可卖”的思想观念，以转让方式流

转的意愿很弱，抵押贷款意愿较强。但是金融机构对农房抵押贷款申请要求严格，如德清农

村商业银行办理农房抵押贷款要求农户提供非唯一住房证明。这样的做法固然有利于控制风

险，也便于司法审判的执行工作顺利进行，但现实中大多数农户并不拥有两处住房，无法满

足贷款申请条件。加上“德清县农村住房流转管理办法”尚未出台，采取农房租赁方式的

多，而农房流转基本处于停滞状态。

（二）关于农村集体建设用地入市流转

《方案》提出，通过创新和完善农村集体经营性建设用地与国有建设用地使用权相一致的建

设用地流转机制和市场体系，促进集体土地资源优化配置。集体经营性建设用地入市流转是

指在相关土地集体所有权不变的前提下，土地使用权以有偿方式发生转移、再转移的行为。

流转范围包括经建设规划确定的工业用地、商业用地、旅游用地、娱乐用地等；流转形式为

出让、转让、出租、转租、入股、抵押等，地上合法建筑物及其他附着物随之出让、转让、

出租、转租、入股和抵押，但严禁使用集体经营性建设用地进行商品住宅开发。全国人大常

委会已授权德清等33个县区暂停部分土地法律条款实施，允许集体经营性建设用地入市流

转，《德清县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》及相关配套文件已制定出

台。2015年9月8日，德清县敲响了浙江省农村集体经营性建设用地使用权拍卖第一槌，

该县洛舍镇砂村村20亩村级集体土地以1150万元价格成功出让40年使用权。德清全县农

村集体经营性建设用地共1881宗，面积10691亩，其中41%的地块条件成熟，可直接就地

入市。到2015年底，已分批实施了41宗集体经营性建设用地入市。

（三）关于农村土地（林地）承包经营权流转

《方案》提出，深化农村土地（林地）承包经营权流转改革，建立农村土地承包经营权流转

交易机制，保障农民对承包地的占有、使用、收益、流转，推进农村土地承包经营权抵押。

《德清县农村土地承包经营权流转交易实施细则（试行）》《德清县林权流转交易实施细则

（试行）》已经颁布实施，土地（林地）承包经营权100%确权，农业经营面积50亩以上、

林业30亩以上的流转经营权证100%发放；发放农村土地承包经营权证79793本，发放农村

山林承包经营权证31737本，发放土地（林地）流转经营权证862