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论我国信访制度的缺陷及其改革方向

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傅恩来（中共天津市委党校，天津300190）

摘要：建国以来，信访制度规定的群众信访活动，是我国社会主义公民政治参与的重要渠道，也是实现和维护公民民主政治权利的具体形式。但随着社会主义市场经济的建立和发展，我国现行的信访制度已经出现了困境，对推进法治化进程和公民民主权利的维护已显力不从心。必须理性地解读我国信访制度的现状，寻求其改革出路，重视信访的民主宪政功能，建设完善的信访配套机制，从而进一步完善我国的民主法治。

关键词：信访制度；缺陷；改革方向

D523：A：1008-7168(2011)02-0064-05

信访制度是对我国整个信访工作体系开展的信访活动所应遵循的行为规范的总称。狭义信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。这里仅指有关行政机关接待信访人、处理信访事项的一种行政活动。广义的信访是指除了行政机关开展的狭义信访活动外，权力机关、党务机关、司法机关甚至其他非政府部门也均开展信访接待活动。本文所指的信访为广义的信访，其中既包括行政机关开展的信访活动，也包括党务机关、司法机关、权力机关甚至其他非政府部门开展的信访接待活动。目前，我国正处在社会转型的历史性关键时期，原有社会秩序框架逐步转型，新的社会秩序尚未确立，社会财富、资源的急剧增加和重新分配，社会矛盾和社会冲突呈现出敏感和高发态势。与此同时，由于监督机制严重缺位导致官员腐败、不作为以及司法不公、诉求渠道不畅等现象，又进一步加剧了各种社会矛盾和利益冲突的发生，致使信访工作量大大增加，信访制度出现了困境，为此我们应理性寻找其改革出路，以期进一步完善我国的民主法治。

一、我国现行信访制度存在的主要缺陷

（一）现行信访制度的体制性缺陷

1．信访机关功能定位不准。由于信访功能的变迁，信访机构事实上已经不恰当地成为了与司法、仲裁等相类似的准司法机关，不但在实践中对我国的整个法治化目标造成了冲击，而且浪费了大量宝贵的行政资源。全国从中央到地方、从行政机关、司法机关到权力机关，全部设立了各自的信访机构，而四处林立的信访机构又归口不一，不能形成一套独立的监督体系，缺乏统一解决问题的领导统筹能力。实践中各地信访局（办）仅有的权力似乎就是“接待”，这个“秘书接待前台”对信访人予以接待之后便是将所反映的问题转归各相关职能部门而无下文，对其他部门的监督力量并不明显。因此这种自身无权的监督方式大大削弱了信访的民主监督力度。

2．信访职能过于宽泛。信访活动大致可以分为三类：参与类，即向各级党、政、人大、司法机关提出意见、建议和批评；求决类，主要是要求解决涉及自身利益的各种具体问题；诉讼类，指进入司法程序的案件当事人双方的信访。信访涉及的社会矛盾可以归结为九大类：一是企业改制、劳动及社会保障问题；二是“三农”问题，即农民、农村和农业问题；三是涉法涉诉问题；四是城镇拆迁安置问题；五是反映干部作风不正和违法乱纪问题；六是基层机构改革中的问题；七是环境污染问题；八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题；九是民族宗教问题，等等。几乎所有社会问题、社会冲突都可以诉诸信访部门，信访制度承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任，由此导致信访案件大量积压，同时不断升级上行，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。

3．信访机构缺乏统一协调机制。现行的信访机构庞杂分散，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束。各级信访机构地位低下，缺乏解决问题的有效资源和实际权力，而信访的指向往往是掌握党政司法权力的官员，让没有权力的信访部门出面处理，把信访部门当成了解决问题的责任主体，出现权责错位。整个系统缺乏统一协调的机制，缺乏统一的计算机联网，信息不共享，信访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，各机构推来推去，信访人投诉无门，只能在各信访机构之间来回跑动。因为信访机构分散，每个机构的工作人员非常有限，面对大量的信访案件，无力件件亲自处理，致使信访部门对群众信访转多办少。

4．信访立案与结案缺乏明确标准。作为信访人反映问题的渠道，信访案件的提起在法律上并没有明确的立案标准，实践中只要信访人觉得有（任何）不满，都有权受到接访；同样也缺乏明确的结案标准，只要信访人自身感觉不满的情绪并未被消除，似乎就有权继续上访。这就增加了信访活动在实践中的随意性。从