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开发区及其管委会性质辨析

作者：马荣丽赵亮

来源：《经济研究导刊》2018年第36期

摘要：开发区是我国经济发展模式的一大创新，各级各类开发区对我国区域经济发展起

到重要作用。国家层面尚未出台相关法律法规，致使开发区及其管委会性质不明确，制约了开

发区的进一步发展。开发区政区化与开发区管理体制机制创新的目标背道而驰，行政区与经济

区分治是开发区管理体制改革的方向。

关键词：开发区;管委会;性质辨析

中图分类号：F127文献标志码：A文章编号：1673-291X（2018）36-0185-02

开发区是指由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的享受特殊

经济政策，旨在促进区域经济迅速发展的区域。开发区分为国家级开发区和省级开发区，前者

经国务院批准设立，后者由省级人民政府批准设立。国家级开发区主要包括经济技术开发区、

高新技术产业开发区、出口加工区、保税区、台商投资区、边境合作经济区、国家旅游度假区

等类型。省级开发区主要有两类，一类是经济开发区，功能类似于国家级经济技术开发区;另

一类是工业园区（产业园区），功能以发展各类工业项目为主，其中还包括一部分省级高新技

术产业园区。开发区充当着区域发展的增长极，对我国区域经济发展发挥了重要作用。但是，

开发区及其管委会的性质一直处于模糊状态，这在很大程度上制约了开发区的进一步科学发

展。

一、国家层面缺乏相应的法律法规

国家层面所能依据的两个规范性文件分别是：国务院办公厅转发的商务部国土资源部建设

部于2005年制定的《關于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》（以

下简称《若干意见》），科技部于2007年制定的《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》

（以下称《暂行办法》），这两个文件的位阶最多是部门规章。在《若干意见》中明确指出，

抓紧研究制定《国家级经济技术开发区管理条例》，为其持续发展提供法律保障。各省、自治

区、直辖市可依法制定适用于本行政区域内国家级经济技术开发区的地方性法规和地方政府规

章。十三年过去了，国家层面始终没有出台相关法律法规。1984—1986年，经过中华人民共

和国国务院批准，首先设立了14个国家级经济技术开发区，到现在已经三十四年了。1988

年，国务院批准成立北京市高新技术产业开发试验区（中关村科技园区的前身），已经整整三

十年了。各级开发区在没有法律法规指引的情况下运行了三十多年，为地方经济发展做出巨大

贡献，实属不易。各地倒是出台了不少地方性法规，但是位阶明显偏低，而且就开发区性质、

管委会性质等核心问题的规定都是避实就虚，原因是无法可依，致使各级各类开发区的性质、

管理体制等处于不明确状态，严重影响开发区的进一步发展。

二、开发区管委会性质不明确

即便是目前位阶最高的这两个规范文件，对开发区的性质和管委会的性质也没有清晰的规

定。《若干意见》规定，国家级经济技术开发区的管理机构一般是所在地市级以上人民政府的

派出机构，除其中具有企业性质的外，根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理

等职能。国家级经济技术开发区原则上不与所在行政区合并管理或取消管委会建制。《暂行办

法》规定，开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划

单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事

审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。这里有几点不明确：一是经济

区所在地市级以上人民政府是包括地市级人民政府，还是仅指副省级和省级政府。高新区的

《暂行办法》倒是明确规定授权只能来自于省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府，那是

否可以理解地级市不能授权高新区管委会行使职权。二是人民政府的“派出机构”该如何理解。

“派出机构”是指政府职能部门的派出单位，工作职能较为单一，如公安派出所、税务所、工商

所等都是由政府公安局、税务局、工商局派出的单位。政府派出单位叫“派出机关”，并且《地

方人大和政府组织法》明确规定了政府“派出机关”的三种情况：省、自治区人民政府的派出机

关（地区行政公署），县、自治县人民政府的派出机关——区公所，市辖区、不设区市的人民

政府的派出机关——街道办事处，并未设管委会。

三、开发区管委会性质辨析

1.派出机构“”说。从《若干意见》中“派出机构”的概念来看，似乎开发区主要以发展经济

为目的，管委会的职能也相对集中在经济管理这一单一职能，这似乎说得过去。但实际情况是

开发区管委会行使着经济、政治、社会