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我国海关特殊监管区域的历史演进及制度改

革研究

作者：郭太臣

来源：《北方经济》2021年第10期

关键词：海关特殊监管区域自由贸易区综合保税区体制机制改革

海关特殊监管区域是经国务院批准，设立在国境内，赋予承接国际产业转移、联接国际国

内两个市场的特殊功能和政策，由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区域。从上世纪90

年代开始，我国先后探索了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综

合保税区等六类形态。截至2020年底，全国31个省级行政区共有海关特殊监管区域160个。

其中，保税区9个，综合保税区147个，出口加工区1个，保税港区2个，珠澳跨境工业区

（珠海园区）1个。截至2020年底，全国有进出口数据的综保区共计92个，合计进出口总值

3.43万亿元，最高值5492亿元，中位数85.87亿元，最低值4.14亿元。综保区在稳外贸、稳

外资、稳就业，克服新冠肺炎疫情影响、促进经济平稳向好上贡献巨大;但同时也凸显出全国

各区域综保区正在经历非均衡发展的阶段，中西部综保区与东部综保区发展水平差距较大，实

现全国各区域综保区由不平衡不充分发展向高质量发展转变任重道远。

1990年5月，国务院在浦东新区批准设立了我国第一个海关特殊监管区域——上海外高

桥保税区。由关境进出外高桥保税区的商品、区内企业交易商品均需由海关登记备查，在区内

和国内非保税区内进出商品按照传统方式监管。区内企业从国外进口加工后出口的基础材料等

可以享受保税政策，即缓征关税，若成品出口则不征税并享受退税政策，若成品销往国内则征

税。

2000年4月，国务院批复了15个出口加工区;同年10月，昆山出口加工区成为国内第一

个出口加工区，率先封关运行。出口加工区仅仅具有加工功能，是专门用于制造、加工、装配

出口商品的特殊工业园区，仅适合“大进大出、两头在外”的大批量业务，与加工功能无关的业

态不允许区内出现。出口加工区定位为“境内关外”监管模式，实现了与保税区在税收政策上最

大的区别。

2003年12月，国务院在上海外高桥保税区内设立了保税物流园区，将保税区的保税仓储

与港口装卸、运输功能优化整合，实现了保税区与港口的一体化运作。保税物流园区赋予了国

际中转、配送、采购、转口等功能;推行“一线放开、二线管住、区内自由、入区退税”政策。

2003年12月，为促进大陆和澳门经济互助，保证澳门长期稳定繁荣，珠澳跨境工业区设

立。园区实行保税区、出口加工区出口退税，设有24小时通关专用口岸，具备了制度优势、

毗邻港澳地理优势，主要开展工业运营、国际物流、转口贸易、会展经济等业务。

2005年6月，国务院批复设立上海洋山保税港区，具有口岸、物流、加工等功能，探索

了保税港区的发展模式，构造了中国海关特殊监管模式的雏形。保税港区采用了封闭监管和监

测，建立了企业诚信档案评级机制，创建了多功能的物流监控系统，实现了电子化网络监管。

保税港区主要集中于东部沿海，是贸易自由便利化的先行区，是物流中心、航运中心、金融开

放中心，推动了经济社会发展。

2015年8月，《关于印发加快海关特殊监管区域整合优化方案的通知》（国办发

〔2015〕66号）正式提出，“逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区

及符合条件的保税区整合为综合保税区。”

2016年12月，国务院批准设立了苏州工业园综合保税区，具有保税港区的全部功能（突

破了保税港区必须设立在沿海的弊端），这类模式将港口和保税区、出口加工区、保税物流区

的功能进行融合，实现了运行和监管重大突破。综合保税区具有保税加工、保税物流、货物贸

易、服务贸易、虚拟口岸五大功能，享受税收、海关监管、加工贸易、检验检疫、外汇管理等

相关优惠政策，成为我国开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的特殊开放

区域。2019年以后，大量海关特殊监管区域优化整合为综合保税区。

全国各综合保税区所在地市在实践过程中不断创新、健全综合保税区管理的体制机制，根

据开发区和综合保税区在同一区域、功能定位、发展目标和建设要求各有侧重的实际，基本形

成了与开发区统一领导、分工负责、协调推进的工作格局。2019年1月，《国务院关于促进

综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》正式颁布，肯定了各地市综合保税区的诸多实

践措施，并对综合保税区创新发展起到了指引性规范。该意见明确了综合保税区作为国家开放