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官僚制组织分析

一、特征

《经济与社会》

（一）层级化

（二）专业化

用人

（三）制度化

先定性、稳定性

（四）集权化

例如今日中国央地关系

二、优势与意义

三、劣势

动力不足

四、国家治理结构

中国：集权政治+官僚国家+市场经济

西方：民主政治+官僚行政+市场经济

五、对策

《官僚制与公共经济学》：官僚机构的替代方案

《改革政府》

“竞争性官僚组织”，赵成根书第八章

第一章科层官僚组织的危机

1、官僚制组织的核心特点

层级化：纵向结构分化中，组织权力在组织上下级之间不均匀地分配，上级拥有合法的

权力来控制下级的行动，从而就构成了以命令服从关系为基础的、金字塔形的层级组织系统。

专业化：绩效导向的用人制度。用人不再看他的身份和背景，而是看他的知识、才能、

业绩、军功、品德等绩效因素。专业主义取代了贵族特权制度，成为新型制度的核心法则。

正是这一套专业主义法则的运用，逐渐形成了一种新型的权力形式——官僚权力。

2、官僚制组织的功能失调和目标置换

在一般情况下带来效率的因素，在特殊情况下导致无效率的产生。官僚制组织的主要特

征是僵化和迟钝，工具性价值演变为终极价值，官僚制组织便发生了目标置换，主要表现形

式形式主义或仪式主义。

3、尼斯坎南的官僚经济学与预算最大化模型。

个人是效用最大化的追求者。官僚就像经济市场的消费者和厂商一样，是理性自利的，

追求预期收益的最大化。官僚结构和官僚个人的行为动机和出发点，既不是作为普遍福利的

社会公共利益，也不是政治家确定的国家利益，而是官僚制组织和官僚自身的利益。在特定

的社会制度下，他们追求自我效用的最大化。他们提供公共物品和服务的程度，要看自我利

益的关联程度。而官僚的效用函数，主要包括以下变数：薪金、福利津贴、公共声誉、权力、

恩惠、机关产出、容易改变、容易管理等。在这些变数中，除了最后两项变数，都是与机关

预算有正相关的单向函数。因此，官僚为了扩大自己的利益，就必然趋向扩大机关预算的规

模。

其结果是，官僚结构以过多的预算，有效率地制造了过多的产出；或者以过度膨胀的预

算，无效率地制造了相对较少而正好满足资助者需求的产出。也就造成了所谓的过剩政府现

象，公共产品被过度供给。

在某些情况下，高级官僚会主动选择预算最小化，而不是预算最大化，他们可能更加追

求与工作相关的效用而不是金钱效用。尼斯坎南对自己的预算最大化模型进行了修订，官僚

试图使其自由决定的预算最大化。

三、《经济与社会：官僚制》

本书主要掌握官僚制的相关理论，包括官僚制的含义、特点和地位。马克思·韦伯是德

国著名社会学家，被称为“组织理论之父”，于20世纪初提出了官僚制理论。

一、官僚制的含义。

在马克思·韦伯看来，官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特

征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。他倡导的官僚制是一种纯粹的、

抽象的、标准的组织形态，层级官僚制理论的主要内容包括专业化分工、等级制、对法理化

规则的遵从以及非人格化等方面。

组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；个人魅力；法规理性，相应地社会组织分为三

种类型：传统组织、神秘组织、合理合法的组织（理想型官僚制组织）。法理权威的最适宜

的组织形式是官僚制。

二、官僚制具有如下基本特征：

1.合理的分工。在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工

固定下来。工作的专业化便是这种高度明确分工的结果。

2.层级节制的权力体系。在组织中实行职务等级制和权力等级化，整个组织是一个层级

节制的权力体系。

3.依照规程办事的运作机制。官僚组织通常要制定一整套规则程序来规范组织及其成员

的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性，保证官僚制组织的合理性、合法

性、稳定性和连续性。

4.形成正规的决策文书。在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形式下达，下

级易于接受明确的命令，上级也易于对下级进行管理。

5.组织管理的非人格化。在实行官僚制组织中，管理工作是以法律、法规、条例和正式

文件等来规范组织成员的行为，公私分明，对事不对人。

6.合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟贤，因事设职，专职专人，以及适应工

作需要的专业培训机制。

7.适应工作需要的专业培训机制。官僚制是建立在高度分