再论“债务周期与城投”.docx

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地方债务问题与政策周期 3

为何几经债务周期的循环？ 10

风险提示 13

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财政谜底揭晓，新的一轮化债周期到来，政策驻足于有效缓释地方政府债务压力，从而使其轻装上阵促进经济增长。总体还是延续“谁家的孩子谁抱”的思路，压实地方政府实体责任，由此对宏观经济和社会信用扩张形成拉动。

2008年至今，周而复始，债务周期轮换已然多次，形与神上有哪些相似与不同，这背后蕴含着些什么，未来如何演绎？本文聚焦于此。

地方债务问题与政策周期

我们先从地方政府债务、财税体制变化以及政策周期切入：

我国地方债务的发展历程与财政体制变革、经济发展相伴相生，为厘清历史，我们先简要梳理财政制度顶层设计变革的重要节点。

首先，关于财政管理体制，我国财政体制变迁主要经历了以下三个阶段：

1、第一阶段：高度集权，统收统支（建国之初-改革开放前）。

2、第二阶段：分灶吃饭，财政包干制（改革开放后-1994年分税制改革前）。

3、第三阶段：分税制（1994年至今）。

图1：中央财政收入比重与地方财政收入比重（%）

中央财政收入:比重 地方财政收入:比重

100%

80%

60%

40%

20%1953

1957

1961

1965

1969

1973

1977

1981

1985

1989

1993

1997

2001

2005

2009

2013

2017

2021

资料来源：wind，

其次，关于地方政府举债权力，地方政府公开合法举借债务历经了以下形式：

1、国债转贷：在亚洲金融危机的背景下，根据1998年8月14日《国债转

贷地方政府管理办法》，国务院决定增发1000亿元长期国债，其中部分由财政部转贷给省级政府用于加强基础设施建设；省级人民政府归还转贷资金本金和利息的资金来源是全省综合财力。

2、代发代还：在2008年全球金融危机的背景下，2009年开启由中央代发

代还地方政府债券的模式。根据《2009年地方政府债券预算管理办法》，此时的地方政府债券，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费。

3、自发代还：2011年10月20日，财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》，试点上海市、浙江省、广东省、深圳市自行发债，还本付息仍由财政部代办。

4、自发自还：2014年5月21日，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

2015年1月1日起施行的《预算法》批准地方政府发行地方政府债券，且不得以任何其他方式举借债务。由此，地方政府开启真正自发自还地方政府债券的时代。

5、几个关于地方政府债券的概念：

置换债券：2015年起，为置换非债券形式的地方政府债务而发行的地方政府债券称为“置换债”。

再融资债券：2017年6月《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，“因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还”。再融资债券自2018年4月起开始发行。2018

年5月，《2018年4月地方政府债券发行和债务余额情况》首次提及“再融资债券”（用于偿还部分到期地方政府债券本金）。

“特殊再融资债”的概念自2020年末开始出现，区别在于其募集资金用途为“偿还政府存量债务”。近期，河南、江苏等地发行新一轮特殊再融资债，首次标明募集资金用途为“置换存量隐性债务”。

新增债券：新增债券的概念与再融资债券对应，历史上，新增债券对应具体项目，募集资金用于具体项目。

而近一年，出现了“特殊新增专项债”的概念，即披露材料中缺少“一案两书”的新增债券。

最后，在梳理地方债务扩张及监管历程前，我们提前梳理一下监管框架中地方政府性债务、隐性债务的概念。

1、地方政府性债务：2011年第一次全国地方政府性债务审计，债务类型包括政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、其他相关债务，提出地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年。2013-2014年，再次开展两次全国地方政府性债务审计，债务类型包括政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务。

在这段时间里，尚未提出隐性债务的概念。

图2：1997年-2013年6月地方政府性债务余额情况（亿元、%）

地方政府性债务余额 全国地方政府性债务余额增长率（右）

200000

180000

160000

1